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Discussions générales

Projet de loi organique et projet de loi relatifs au défenseur des droits _ Textes n° 610 (2008-2009) et n° 611 (2008-2009)

Intervention de monsieur Yvon Collin _ Première lecture

Yvon COLLIN

M. le président. La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. Monsieur le président, madame le ministre d'État, mes chers collègues, nous sommes enfin saisis, près de deux ans après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, de la création de ce qui était présenté par les laudateurs de la réforme comme l'une des pierres angulaires de celle-ci, à savoir l'institution du Défenseur des droits.

Je regrette qu'il nous ait fallu attendre aussi longtemps pour débattre de cette institution, comme d'ailleurs de nombreux autres textes d'application de la révision de 2008. Ce retard, aussi fâcheux que récurrent, nous a déjà obligés à proroger le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature et, pour ce qui a trait au Défenseur des droits, celui du Médiateur de la République.

Cette situation est d'autant plus singulière que le Défenseur des droits doit constituer la première autorité indépendante dont l'existence est constitutionnellement garantie et que son domaine d'intervention est au fondement de ce qui fait notre République. Nous proposerons d'ailleurs par l'un de nos amendements de solenniser davantage cette autorité dans la Constitution.

L'évolution et l'extension en quelques décennies des formes de l'action administrative dans notre pays ont fait surgir des problématiques nouvelles, mettant en jeu le statut du simple citoyen face à une machine bureaucratique aux rouages parfois impénétrables. La création, puis la multiplication des autorités administratives indépendantes, les fameuses AAI, ont précisément eu pour objet de répondre à ce besoin d'une nouvelle régulation des relations entre administration et administrés, à la recherche de modes non contentieux de résolution des litiges.

À cet égard, le champ des droits fondamentaux est particulièrement balisé par ces autorités administratives indépendantes. Comme le relevait notre rapporteur dans son rapport de 2006 consacré à ce sujet, l'hétérogénéité des statuts, des pouvoirs et des missions a toutefois conduit à la nécessité de mieux harmoniser leurs règles de fonctionnement, leurs garanties d'indépendance et leur contrôle démocratique.

Telle est la philosophie générale qui a présidé à la création du Défenseur des droits, conçu initialement par le comité Balladur comme destiné à se substituer « à l'ensemble des autorités administratives indépendantes qui œuvrent dans le champ de la protection des libertés ».

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Absolument !

M. Yvon Collin. Mes chers collègues, je ne peux naturellement qu'approuver le principe d'un approfondissement de la protection des droits et libertés fondamentaux auquel doit contribuer cette autorité.

Toujours sur le plan des principes, il est cohérent de voir dans le regroupement de différentes AAI spécialisées un vecteur de renforcement de légitimité, de crédibilité et finalement - du moins nous l'espérons - d'efficacité. La mutualisation des moyens peut créer un effet de levier favorable à une meilleure mise en œuvre des missions de médiation et de contrôle. C'est ce qui avait, par exemple, conduit en son temps à la fusion du Conseil des marchés financiers, de la Commission des opérations de bourse et du Conseil de discipline de la gestion financière au sein de l'Autorité des marchés financiers.

Malheureusement, comme souvent, il y a loin de la coupe aux lèvres. Le projet de loi organique que nous discutons aujourd'hui est en deçà des attentes légitimes, voire empressées, de tous ceux qui œuvrent à la défense des droits et libertés.

Nous le savons, l'accouchement de ce texte fut long. Il ménagea le suspense, hormis pour le Médiateur de la République, quant aux autorités qui seraient concernées par le périmètre du Défenseur des droits. La garde des sceaux de l'époque se montra assez évasive lors des débats de 2008, à telle enseigne qu'il nous fallut attendre le dépôt du projet de loi, en septembre dernier, pour découvrir qui était visé.

Je tiens à rappeler ici combien les membres de mon groupe sont attachés à la fonction et au travail de qualité du Médiateur de la République, qui n'a cessé de monter en puissance depuis son instauration en 1973. Les Radicaux de gauche sont fiers que l'un des leurs, je veux parler de Robert Fabre, ait occupé cette fonction de 1980 à 1986 en axant particulièrement ses travaux et ses rapports annuels sur le combat pour le civisme.

Ensuite, en tant que président du groupe du RDSE, je veux également rappeler que l'un de mes prédécesseurs, Jacques Pelletier, occupa cette fonction de 1992 a 1998 et que lui aussi fit beaucoup pour faire connaître et rendre accessible l'institution aux citoyens.

Les Radicaux, qu'ils soient de gauche ou de droite, ont toujours eu les qualités nécessaires pour occuper le poste de Médiateur, poste qui nécessite des qualités d'écoute, de dialogue et de recherche du consensus et du compromis, a fortiori dans une Ve République où le clivage bipolaire est toujours aussi marqué. (Sourires.) Le poste de Défenseur des droits nécessitera bien évidemment les mêmes qualités. (Nouveaux sourires.)

Pour en revenir au périmètre d'action du Défenseur des droits, je suis favorable, avec la quasi-totalité des membres de mon groupe, à l'intégration du Défenseur des enfants et de la HALDE au sein du Défenseur des droits. Par nature, les missions de ces deux institutions se rapprochent de celles du Médiateur de la République en ce qu'elles s'analysent d'abord comme une médiation, prise au sens le plus large. C'est par le souci du compromis, la persuasion et le dialogue que l'on recherche le règlement d'un litige, parfois d'ailleurs en statuant d'abord en équité.

Ainsi, les missions fondamentales que sont la promotion des droits de l'enfant et la proposition de modifications des textes, aujourd'hui attribuées au Défenseur des enfants, trouvent une retranscription acceptable dans les dispositions du projet de loi organique.

Les choses se compliquent en revanche lorsque la surveillance de la bonne application d'une règle de droit entre en jeu. Le texte inclut ainsi, outre le Médiateur, la CNDS, le Défenseur des enfants et la HALDE, sur l'initiative de notre commission. Dont acte ! Mais les justifications de ces choix me paraissent suffisamment hasardeuses pour que l'on doute encore de leur bien-fondé, particulièrement en ce qui concerne la CNDS.

Depuis sa création, en 2000, celle-ci a su parfaitement remplir son office et combler un vide regrettable. Comme le prouve son rapport annuel, la CNDS, met en évidence par ses enquêtes les dysfonctionnements des services de sécurité, mais aussi les anomalies touchant au respect des libertés. Ses recommandations constituent chaque année un rappel salutaire à destination de l'ensemble des forces de sécurité quant au respect de l'état de droit. Elles ont ainsi abordé, au fil des années, la garde à vue, la détention des mineurs, l'usage du Taser, les fouilles corporelles ou encore la détention des étrangers.

Alors, pourquoi avoir choisi de faire disparaître la CNDS au profit d'une institution dont les pouvoirs en matière de déontologie de la sécurité constituent un « recul démocratique », comme l'énonçait Roger Beauvois, actuel président de la CNDS ?

Les pouvoirs d'enquête dévolus au Défenseur sont inférieurs à ceux de la CNDS, même si la commission des lois a rééquilibré le dispositif. Le collège qui assistera le Défenseur des droits ne jouit pas des garanties d'impartialité et d'indépendance actuellement dévolues à la CNDS ; il n'impose même pas de qualifications spécifiques en matière de déontologie de la sécurité, sujet pourtant particulier. De même, les incompatibilités prévues sont en retrait par rapport à celles qui s'imposent aujourd'hui aux membres de la CNDS.

Je regrette tous ces reculs, auxquels nous vous proposerons d'ailleurs, mes chers collègues, de remédier par les amendements que nous défendrons.

Je me réjouis en revanche que le projet de loi organique laisse subsister, au terme de multiples débats, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il aurait été regrettable que cette autorité soit supprimée, à l'image du sort réservé à la CNDS, alors qu'elle mène avec un zèle admirable le combat pour mettre fin à la situation désastreuse dans laquelle se trouvent nos prisons.

Je tiens ici à saluer le travail de Jean-Marie Delarue et me félicite qu'il puisse le poursuivre. Son action doit être aussi visible que possible si l'on veut réellement en finir avec des prisons aujourd'hui indignes, qui font honte à notre République.

Madame le garde des sceaux, votre projet de loi organique est affecté plus globalement par des doutes quant à la réelle indépendance du futur Défenseur des droits. Je ne doute pas de votre volonté de contribuer à l'affermissement de notre état de droit, mais les pouvoirs du Défenseur me paraissent bien trop en retrait pour que je puisse me satisfaire du texte.

Je songe plus spécialement aux modalités des visites domiciliaires en matière de déontologie de la sécurité, à l'opposabilité d'exigences de sécurité publique, bien trop vagues, ou encore au secret de l'enquête, qui risque de retarder le déroulement du contrôle, notamment en cas de danger pour la santé d'un prévenu.

Je m'interroge également sur les moyens budgétaires dont disposera le Défenseur des droits, question sur laquelle nous évoluons encore dans un certain flou. Aura-t-il à sa disposition les crédits agrégés des AAI qui seront regroupées en son sein, ou passera-t-il lui aussi sous les fourches caudines de la RGPP, au nom d'une mutualisation qui camouflerait une réduction budgétaire à périmètre constant ?

Vous comprendrez, madame le garde des sceaux, qu'il subsiste à mon sens trop de doutes et d'interrogations pour que je puisse approuver ces textes. À cela il convient d'ajouter les réserves exprimées par mon excellent collègue Jacques Mézard concernant le mode de nomination du Défenseur des droits et l'absence réelle d'un possible veto par les commissions parlementaires.

En conséquence, en l'état actuel du projet de loi organique et du projet de loi, avec plusieurs de mes collègues du RDSE, nous ferons le choix de nous abstenir, quand d'autres parmi nous inclinent à les approuver. Nous accorderons une attention particulière au sort qui sera réservé à nos amendements. En tout cas, aucun d'entre nous ne votera contre ce qui constitue malgré tout une avancée, même si elle est modérée et se situe en deçà de nos attentes. (Mme Béatrice Descamps, M. François Trucy et M. Jean-René Lecerf, ainsi que M. Bernard Frimat, applaudissent.)

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