Accueil » Proposition de loi constitutionnelle tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République

LE TRAVAIL PARLEMENTAIRE DU RDSE<<< Revenir à la liste

Discussions générales

Proposition de loi constitutionnelle tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République

Intervention de monsieur Yvon Collin

Yvon COLLIN

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi constitutionnelle tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République, présentée par M. Yvon Collin et les membres du groupe du RDSE (proposition n° 58, rapport n° 128)

Dans la discussion générale, la parole est à M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi.

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec le soutien de l'ensemble des membres du groupe du RDSE, et par-delà les clivages politiques de celui-ci, j'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui à l'examen de la Haute Assemblée une proposition de loi qui a l'ambition de combler un silence regrettable de notre Constitution, et par là même de renforcer le Sénat dans sa fonction constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales.

Mes chers collègues, nous vous proposons, par ce texte, d'aller au bout de la logique qui sous-tend les articles 24 et 39 de la Constitution, en soustrayant les projets et propositions de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales à la procédure offrant, le cas échant, à l'Assemblée nationale la possibilité de statuer définitivement, sans l'accord du Sénat.

En vous proposant cette modification de l'article 45 de la Constitution, nous sommes bien conscients de soulever un débat qui va au-delà d'un simple ajustement technique de la procédure parlementaire. En tout état de cause, c'est bien toute la question cruciale de la place du Sénat dans nos institutions et celle du respect qui doit être dû à sa fonction de représentation des collectivités territoriales qui est posée.

À l'évidence, l'actualité de ces derniers mois a malheureusement démontré qu'en dépit des prérogatives qui lui sont constitutionnellement réservées, la Haute Assemblée a fait l'objet d'un mépris souverain qui a affecté l'ensemble de ses membres, et par-delà tous les grands électeurs dont nous sommes ici l'émanation et la représentation. C'est donc bien l'actualité, et en l'espèce les conditions d'examen - et d'adoption - du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui m'a inspiré cette proposition de loi n'ayant d'autre objectif que de garantir constitutionnellement et formellement au Sénat toute la place qui doit être la sienne.

Car, mes chers collègues, vous n'êtes pas sans savoir que l'article 24 de la Constitution dispose que le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». Cela signifie que, dans notre République unitaire et indivisible, la représentation des collectivités par le Sénat est bien sûr une modalité technique de la représentation du peuple souverain qui s'exprime par le suffrage universel indirect, mais cela exprime également l'idée d'une représentation de la nation par des corps intermédiaires territoriaux, comme le concevaient d'ailleurs les rédacteurs de la Constitution. En clair, la représentativité du Sénat est politique, et aussi légitime, quoique différente, que celle de l'Assemblée nationale.

C'est à l'aune de cette idée qu'après de longs débats a été instituée en 2003, au profit du Sénat, et sur l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, une priorité d'examen des « projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales ». Cette heureuse modification du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution a ainsi en quelque sorte institutionnalisé une pratique, presque systématique, des gouvernements successifs. Elle est également venue prolonger la logique qui sous-tendait depuis 1958 la fonction représentative du Sénat, en formalisant cette priorité découlant du rôle qui lui est dévolu de chambre reflétant la diversité de nos territoires.

Dans notre esprit, le Sénat n'est pas doté d'une supériorité irréfragable sur l'Assemblée nationale en matière de collectivités territoriales, de la même façon qu'il n'est pas le porte-voix unique des préoccupations des élus locaux. Nous ne constituons pas le réceptacle d'intérêts purement catégoriels. Nous sommes cependant en première ligne sur ce front ; avec le texte que nous présentons aujourd'hui, nous ne mettons pas le Sénat au-dessus de l'Assemblée nationale en matière de collectivités territoriales, nous plaçons simplement, en cette matière, les deux assemblées parlementaires au même niveau.

« Une Constitution, c'est un esprit, des institutions, une pratique », déclarait le général de Gaulle en 1964. Précisément, la pratique de nos institutions aurait en toute logique dû conduire à assurer le respect de cette prérogative consacrée par le constituant. Lors de l'examen de la désastreuse réforme des collectivités territoriales, nous avons eu, par la pratique, la démonstration malheureuse du détournement non seulement de l'esprit, mais aussi de la lettre de la Constitution.

Sans refaire l'historique de ce texte, il est évident qu'il était dès l'origine mal conçu sur le plan de la méthode même, méthode qui était à l'opposé du consensus et de la négociation nécessaires sur un sujet qui dépasse les appartenances partisanes. Pourtant, les conclusions de la mission Belot, qui associait toutes les sensibilités du Sénat, ont été superbement ignorées. De fait, une réforme aussi essentielle pour l'avenir de nos collectivités, et à travers elles celui de nos concitoyens, n'aurait jamais dû faire l'objet des passages en force auxquels nous avons assisté avec consternation.

La navette entre les deux chambres vit ainsi se mettre en œuvre un détournement de l'esprit de la Constitution. Le Gouvernement avait initialement annoncé que les dispositions relatives au mode de scrutin du conseiller territorial et aux compétences des collectivités territoriales feraient l'objet de projets de loi distincts.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ils avaient été déposés !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. Tout débat sur ce sujet nous fut d'ailleurs presque interdit dans cet hémicycle en première lecture, et renvoyé à plus tard.

M. Jean-Pierre Plancade. Absolument !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. Mais cet engagement de dupes n'empêcha pas le Gouvernement d'introduire lui-même, ou par l'entremise de la commission, ces dispositions par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, au mépris de la parole donnée préalablement devant le Sénat !

Comme le démontra brillamment notre excellent collègue Jacques Mézard en défendant la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité en deuxième lecture, la procédure législative avait été dénaturée en vidant de son contenu l'article 39 de la Constitution, qui accorde la priorité d'examen au Sénat.

L'application au droit d'amendement de la règle de l'entonnoir, dégagée par le Conseil constitutionnel, a en réalité été menée de telle sorte que la procédure législative en a été dénaturée,...

Mme Françoise Laborde. C'est exact !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. ... voire viciée au regard de l'atteinte portée au principe de clarté et de sincérité des débats. En étant contraint d'accepter de se prononcer dans ces conditions, je le dis solennellement, le Sénat fut humilié.

Mes chers collègues, les deux chambres du Parlement ont exprimé, à l'occasion de l'examen de ce texte, de profonds désaccords sur des points majeurs touchant à l'organisation et au fonctionnement de nos collectivités. L'esprit de notre Constitution, mais aussi celui de nos institutions, commandent que la parole du Sénat soit écoutée, entendue et surtout respectée.

Au terme de deux lectures dans chacune de nos assemblées, il n'était tout simplement pas possible que soit convoquée une commission mixte paritaire, sauf à vouloir se moquer du Sénat. C'est d'ailleurs en ce sens que j'avais écrit au Premier ministre, le 17 septembre dernier, pour lui demander solennellement ne pas convoquer une CMP, ce qui ne peut relever que de lui, et d'organiser une troisième lecture dans chacune des deux assemblées, compte tenu du profond désaccord qui persistait. J'en avais d'ailleurs également avisé les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Je sais que nombre de nos collègues, sur l'ensemble des travées de cet hémicycle, partageaient la position que j'ai défendue.

Il était manifeste que faire le choix de réunir une CMP reviendrait, pour le Gouvernement, à opérer un véritable coup de force à l'égard du Sénat et des collectivités territoriales. Tous les sénateurs, à tous les stades de la procédure, auraient dû pouvoir se prononcer, et pas seulement une poignée d'entre eux, savamment choisis pour composer la CMP.

Mme Françoise Laborde. Oui !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. En d'autres termes, c'est un véritable chantage politique qui s'est ainsi exercé sur le Sénat, chantage alimenté par la menace, à peine voilée, de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale, en contradiction avec l'esprit même de la Constitution.

Lors de l'élaboration de la grande loi de 1983 répartissant les compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, alors portée par une majorité de gauche, le gouvernement de l'époque avait su afficher tout son respect pour le Sénat à majorité de droite. La Haute Assemblée avait eu tout l'espace nécessaire pour s'exprimer. Parmi les apports majeurs de cette loi, certains étaient d'initiative sénatoriale, telle l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Tout à fait !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. C'est dire si un sujet aussi primordial permet toujours de réunir les bonnes volontés lorsque le dialogue et l'écoute sont retenus comme méthode de travail.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, notre proposition de loi n'a d'autre objet que d'empêcher, pour l'avenir, que se reproduise une situation aussi intolérable que celle que nous venons de connaître, et que l'on puisse aussi aisément porter atteinte à la dignité de la Haute Assemblée.

Notre texte ne fait finalement qu'aller au bout de la logique de la révision constitutionnelle de 2003. De surcroît, un tel dispositif, plaçant le Sénat et l'Assemblée nationale sur un pied d'égalité, existe déjà ; s'agissant des lois organiques qui concernent le Sénat, ainsi que des projets ou propositions de loi de révision de la Constitution. Nous n'entendons donc pas ouvrir une brèche dans le bel ordonnancement constitutionnel, mais mettre fin à une double incohérence, juridique et politique.

Nous n'avons d'ailleurs pas la primeur de cette idée : je me réjouis qu'elle ait pu et qu'elle puisse encore - je l'espère - être partagée sur d'autres travées. Nos collègues Christian Poncelet, alors président de notre assemblée,...

M. Jean-Pierre Plancade. Belle référence !

M. Yvon Collin. ... Jean-Pierre Raffarin et Jean-Pierre Fourcade avaient déposé en 2000 une proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications financières et fiscales. Son article 3 visait à insérer un nouvel article 72-3 dans la Constitution, qui aurait disposé que « les projets ou propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités territoriales doivent être votés dans les mêmes termes par les deux assemblées ». L'objectif de nos collègues était, selon leur exposé des motifs, de « tirer les conséquences de la responsabilité spécifique du Sénat de garant de la libre administration des collectivités locales en confortant son rôle ». C'est une idée à laquelle nous souscrivons pleinement aujourd'hui.

Lors des débats sur ce texte, le président Christian Poncelet soutint, avec la force de conviction qu'on lui connaît, qu'un rôle accru devait nécessairement être accordé au Sénat,...

M. Jean-Pierre Plancade. Il a raison !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. ... car « une telle extension de ses compétences, qui découle tout naturellement de sa vocation constitutionnelle, serait le gage d'une bonne législation au service de cette République territoriale dont l'avènement doit être et sera le catalyseur d'une France que nous voulons moderne, dynamique et solidaire ». Je partage pleinement cette définition de la décentralisation.

M. Jean-Pierre Plancade. Nous aussi !

M. Yvon Collin. Telle est d'ailleurs la position que les membres du RDSE ont constamment défendue tout au long de l'examen de la réforme territoriale.

Toujours lors des débats de 2000, notre collègue Jean-Pierre Raffarin défendait l'idée que la légitimité du Sénat, « pour être renforcée, a besoin d'une puissance législative elle-même renforcée ». C'est précisément l'idée que nous soutenons aujourd'hui : doter notre Sénat, dans le seul cadre qu'offre la Constitution, des outils lui permettant de ne pas laisser sa volonté souveraine de pouvoir constitué être annihilée par d'autres pouvoirs constitués.

Certes, le Sénat adopta finalement en 2000 une rédaction différente du texte, qui prévoyait qu'une loi organique fixerait l'organisation et les compétences des collectivités territoriales, sauf en matière de ressources, pour ne pas empiéter sur la spécificité des lois de finances. En cas de désaccord entre les deux assemblées, le dernier mot serait revenu à l'Assemblée nationale, mais à la majorité absolue de ses membres, comme pour toutes lois organiques à l'exception de celles qui sont relatives au Sénat.

C'est sur ces recommandations du rapporteur de l'époque, M. Patrice Gélard, que cette rédaction fut retenue. M. Gélard estimait alors que l'adoption en termes identiques par les deux chambres permettrait « au Sénat de jouer tout son rôle pour prévenir l'adoption de dispositions de nature à remettre en cause les principes essentiels de la décentralisation ». M. Gélard avait raison avec dix ans d'avance, puisque nous venons malheureusement de voir que le Sénat, malgré ses efforts redoublés, n'a pu effectivement empêcher l'adoption d'une loi qui porte une régression majeure de la décentralisation.

J'ai naturellement lu avec attention le rapport de M. Gélard sur notre texte. J'ai été heureux de constater qu'il partageait toujours notre volonté de défendre le rôle éminent du Sénat dans le domaine des collectivités territoriales. Son opinion a même évolué depuis 2000, puisqu'il n'estime « pas injustifiée l'exigence d'un accord des deux assemblées pour l'adoption de textes concernant, à titre principal, l'organisation des collectivités territoriales ». La suite m'a, hélas, laissé perplexe, et pour tout dire m'a un peu déçu.

Je ne peux absolument pas partager son analyse des raisons qui justifieraient le renvoi à la commission de notre proposition de loi. Il est vrai qu'une révision constitutionnelle d'origine parlementaire nécessiterait une approbation par voie référendaire. Il est sans doute tout aussi vrai que convoquer le peuple français pour qu'il se prononce sur ce sujet ne déchaînerait pas, a priori, de grandes passions. Mais ce n'est pas si sûr, car nos compatriotes comprendraient aisément les enjeux véritables de cette réforme, dont ils seraient bénéficiaires.

Permettez-moi de dire que cette argumentation est surtout très commode pour évacuer le fond de la question qui est posée à chacun de nos collègues. Pourtant, en présentant son rapport, M. Gélard a reconnu que les députés n'avaient pas suffisamment tenu compte de la position du Sénat lors de la réforme des collectivités territoriales !

Sur tous ces points de notre argumentation, le rapporteur est d'accord avec nous. Pourquoi alors évacuer ce texte par un soupirail ? Conserver ce texte en réserve pour le rattacher à un très hypothétique futur projet de loi constitutionnelle est au mieux un manque d'audace, au pire une façon dérobée de ne pas réparer l'humiliation infligée au Sénat ! En raisonnant selon le simple utilitarisme, en termes de chance et de succès, on peut tout justifier, tout et son contraire !

Nous raisonnons, quant à nous, sur les principes. Et les principes que nous défendons aujourd'hui revêtent une particulière gravité. En allant au bout de la logique institutionnelle mise en œuvre en 2003, en ôtant le dernier mot à l'Assemblée nationale en matière de collectivités territoriales, le Sénat enverrait un message politique très clair, à la fois au Gouvernement et à nos collègues députés : celui du refus du rabaissement.

Mes chers collègues, la Constitution n'a pas fait du Sénat une chambre consultative, comme du temps du Conseil de la République. Loin de nous l'idée de déclencher une bataille institutionnelle, mais force est de constater que les autres détenteurs de l'initiative législative ne nous ont, jusqu'à présent, guère épargnés sur le sujet des collectivités territoriales. Comment expliquer demain aux élus locaux de ce pays que les sénateurs qu'ils élisent pour, entre autres missions, les représenter sont en train de perdre leur pouvoir d'influer sur le statut et les compétences de leurs collectivités ? Quelle cohérence y aurait-il à donner au Sénat une priorité d'examen des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales, si son vote n'a guère d'importance ? À quoi bon avoir le premier mot, depuis la révision constitutionnelle de 2003, si l'Assemblée nationale peut avoir le dernier ?

Mes chers collègues, vous l'aurez compris, notre proposition de loi constitutionnelle est d'abord un message fort destiné à réparer l'humiliation subie par le Sénat au regard des conditions navrantes de l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Mais elle n'est pas que cela, puisqu'elle répond à un véritable silence du texte constitutionnel en le comblant de façon cohérente, mais aussi mesurée. Il y va, aujourd'hui, de l'honneur du Sénat de la République, mais aussi de celui de tous ses membres, eux qui concourent à l'expression de la volonté générale.

Pour toutes ces raisons, dans l'intérêt du Sénat et des collectivités territoriales de ce pays, je vous invite, mes chers collègues, à faire preuve de responsabilité, d'une part en repoussant la motion de renvoi à la commission, d'autre part en adoptant cette proposition de loi constitutionnelle du groupe RDSE (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste.)

<<< Revenir à la liste