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Discussions générales

Proposition de loi RDSE tendant à reconnaître une présomption d’intérêt à agir des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir

Intervention de monsieur Yvon COLLIN

Yvon COLLIN
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Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à reconnaître une présomption d'intérêt à agir des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir (proposition n° 203, rapport n° 278).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi.

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous avons déposée s'inscrit dans la continuité du débat du 12 janvier dernier sur l'édiction des mesures réglementaires d'application des lois, débat dont le groupe du RDSE avait pris l'initiative.

Comme vous le savez, notre groupe a pris au mot l'objectif de revalorisation du rôle du Parlement que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mis en avant. C'est donc en vue de donner au Parlement et à ses membres les moyens d'exercer pleinement leur double mission de confection de la loi et de contrôle de l'action du Gouvernement que nous avons souhaité que le Sénat débatte aujourd'hui de cette proposition de loi.

Au-delà d'une question de technique juridique assez complexe, il faut bien le dire, les enjeux sont essentiels. L'article 24 de la Constitution prévoit depuis 2008 que le Parlement exerce, notamment, une mission de contrôle de l'action du Gouvernement, mission dont, il faut bien l'avouer, les deux assemblées n'ont pas encore pris la pleine mesure.

Ce contrôle est informel et revêt donc une nature d'abord politique, qui s'étend, par exemple, au contrôle de l'application des lois, au contrôle budgétaire ou encore à l'analyse des dysfonctionnements des services de l'administration. Pour indispensable qu'il soit, il n'en est pas moins limité, tant dans sa nature que dans sa portée.

Le débat que nous avons mené le 12 janvier dernier en a fourni une illustration éclatante.

Aux termes de la Constitution, chacun le sait, le Parlement ne peut enjoindre au Gouvernement de prendre une mesure réglementaire, non plus que lui fixer un délai pour ce faire. Dès lors, si le Parlement vote souverainement la loi et exprime ainsi la volonté générale, il advient beaucoup trop souvent que la mise en œuvre de la loi, qui dépend du pouvoir réglementaire, se retrouve paralysée, pour ne pas dire annihilée, par les retards d'édiction des actes réglementaires, qu'ils soient involontaires ou, ce qui est plus grave, délibérés.

Cette situation n'est naturellement pas acceptable dans notre démocratie. Je ne reviendrai pas sur les éléments dont nous avons alors longuement débattu et qui démontrent l'insécurité juridique engendrée par cette situation. Je rappellerai simplement que tous les intervenants s'étaient accordés sur ce point essentiel, ce dont je me réjouis, même si les solutions envisagées n'allaient pas dans la même direction, mais cela n'a rien d'étonnant dans le cadre du débat démocratique.

La présente proposition de loi est la réponse des membres du groupe du RDSE au débat du 12 janvier et son champ va même au-delà de la seule carence du pouvoir réglementaire. Elle exprime, en toute hypothèse, notre volonté de ne pas laisser les membres du Parlement dans l'impuissance et, au contraire, de renforcer leur rôle.

C'est pour ces raisons impérieuses que nous souhaitons aujourd'hui que les membres de l'Assemblée nationale et du Sénat puissent, ès qualité, se voir reconnaître un intérêt à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir dans les trois hypothèses suivantes : premièrement, lorsque le pourvoir réglementaire empiète sur une matière que la Constitution réserve au pouvoir législatif, violant ainsi une prérogative du Parlement ; deuxièmement, lorsqu'une mesure réglementaire viole une loi et méconnaît, de ce fait, la volonté du législateur ; troisièmement, lorsque le pouvoir réglementaire rend une loi inapplicable en na prenant pas dans un délai raisonnable les mesures réglementaires qu'impose la loi.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, j'en ai parfaitement conscience, si nous souscrivons tous à l'idée de revaloriser le rôle du Parlement, le présent texte suscite des réactions contrastées, qui ont d'ailleurs été très largement exprimées en commission des lois.

Du reste, avant d'aller plus loin, je tiens à saluer l'exceptionnelle qualité du travail accompli par le rapporteur de la commission des lois. Votre analyse, mon cher collègue, a réussi à embrasser l'ensemble des enjeux de cette proposition de loi, sans la caricaturer en y voyant un coup politique dirigé contre le Gouvernement ; de fait, ce n'était nullement notre objectif. Vous avez parfaitement cerné notre intention : la défense des prérogatives du Parlement, une préoccupation qui nous anime tous dans cet hémicycle, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons. Votre rapport traduit une recherche d'équilibre et un effort constructif que nous apprécions à leur juste valeur.

Le constat qui nous a conduits à déposer la présente proposition de loi est simple : dès lors que les actuels moyens de contrôle du Parlement sur le Gouvernement ne garantissent pas que la volonté souveraine exprimée au travers du vote de la loi est respectée, ou encore que le domaine propre du Parlement est violé, est-il illégitime de doter les parlementaires de nouveaux outils ? À notre sens, la réponse est non.

Après tout, ce type de dispositif existe déjà depuis 1974, lorsque fut introduite la saisine du Conseil constitutionnel par soixante députés ou soixante sénateurs.

De même, la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité, depuis le 1er mars 2010, a permis d'étendre considérablement le champ des intérêts pouvant faire l'objet d'une protection juridictionnelle, en l'occurrence au bénéfice de personnes privées et même publiques, ce que nous avions tous salué comme une avancée de l'état de droit.

Alors, ne serait-il pas paradoxal de laisser aussi restreinte la capacité d'agir de ceux-là mêmes qui œuvrent dans l'intérêt général ? C'est pourquoi ne nous paraît pas fondé l'argument selon lequel ouvrir davantage les prétoires à la parole des membres du Parlement reviendrait à dénaturer la fonction parlementaire, argument que vous aviez avancé, monsieur le ministre, lors du débat du 12 janvier dernier. Au contraire, il est du rôle des tribunaux de sanctionner la violation de la loi, en l'espèce l'inaction fautive du pouvoir réglementaire, ou encore l'empiétement non consenti sur le domaine de la loi.

Dans ces conditions, il est tout à fait logique qu'un contrôle de nature politique et informelle puisse se prolonger sur le terrain du droit, au nom de l'intérêt général, mais surtout juridiquement, au nom de la défense des prérogatives du Parlement.

Je rappellerai qu'en l'état actuel du droit, l'inaction du Premier ministre lorsqu'il s'agit d'édicter dans un délai raisonnable une mesure réglementaire d'application d'une loi peut être contestée devant le Conseil d'État, qui sanctionne ce refus depuis 1962 déjà et le considère même, depuis 1964, comme engageant sa responsabilité. Il n'y a donc rien d'illégitime à ce que les parlementaires, collectivement auteurs de la loi, puissent dans tous les cas, et, bien sûr, sans préjuger du fond, demander à ce que soit réparée une faute de l'administration, en l'occurrence celle du Premier ministre.

Mes chers collègues, à la question de savoir si un parlementaire peut en tant que tel agir par la voie du recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'État n'a, de façon très surprenante, jamais explicitement répondu. En la matière, la jurisprudence est aussi rare qu'incertaine, ce que le rapporteur public Rémi Keller, en 2010, résumait fort joliment dans ses conclusions sur l'arrêt Fédération nationale de la libre pensée et autres par la formule suivante : « Le parlementaire frappe depuis plusieurs décennies à la porte de votre prétoire ; il ne sait toujours pas si elle lui est ouverte ou fermée. »

Plusieurs de nos collègues ici présents ont frappé à cette porte : Jean-Pierre Sueur l'a trouvé fermée, tandis que Nicole Borvo Cohen-Seat a réussi à la franchir, pour des raisons assez obscures, d'ailleurs, dans chaque cas.

Jusqu'à présent, le Conseil d'État n'a jamais ouvertement apporté de réponse à cette question pourtant essentielle à l'équilibre des pouvoirs.

S'il a accepté d'examiner la recevabilité de l'intérêt à agir, ce n'est qu'en attribuant au parlementaire requérant une autre qualité : président du comité des finances locales pour contester un décret relatif au Fonds de compensation pour la TVA, consommateur de produits pétroliers pour contester le refus de mise en œuvre de la « TIPP flottante », usager du service public de la télévision pour contester la suppression de la publicité sur France Télévisions, actionnaire d'une société d'autoroute pour contester la privatisation d'une concession.

À l'inverse, le Conseil d'État n'a pas hésité à examiner des requêtes directement au fond, sans statuer sur la recevabilité ; j'en ai moi-même fait la cruelle expérience avec certains de mes collègues du RDSE, l'année dernière, à l'occasion du recours que nous avions déposé contre un décret ratifiant un accord passé entre la France et le Saint-Siège concernant la reconnaissance des diplômes universitaires.

Au final, cette situation a fait dire à la doctrine, comme l'écrit le rapporteur, et à juste raison, que le Conseil d'État oscille entre contournement et évitement. De toute évidence, il n'est pas à l'aise.

Mes chers collègues, cette incertitude jurisprudentielle n'a que trop duré. Elle est source d'insécurité juridique, les raisons en étant trop obscures. Je ne me permettrai pas, bien sûr, de donner des leçons de droit aux membres du Conseil d'État, mais je tiens à rappeler que la clarté et la prévisibilité des règles nourrissent notre État de droit, y compris s'agissant de la jurisprudence. À partir du moment où la souplesse de la jurisprudence ne parvient pas à aboutir à une solution claire, et crée même de la confusion, le législateur devient fondé à intervenir pour trancher une question aussi sensible dans le sens de la reconnaissance de l'intérêt à agir.

Notre proposition de loi se veut raisonnable et rationnelle. En aucune façon, il n'est question d'ouvrir une boîte de Pandore en déplaçant le débat parlementaire, donc politique, sur le terrain judiciaire. Il n'est pas non plus question pour nous de créer la possibilité d'un contentieux de masse, qui verrait les parlementaires contester sans retenue les actes du Gouvernement.

D'autres exemples permettent, du reste, d'écarter cette éventualité. L'ouverture de la saisine du Conseil constitutionnel en 1974 n'a jamais, à ma connaissance, abouti à engorger les juges de la rue de Montpensier, mais a au contraire permis au Conseil de consolider sa jurisprudence. De la même façon, l'admission par le Conseil d'État de la recevabilité à agir d'un conseiller municipal qui conteste un acte du maire, en soutenant que cet acte entre dans le champ des compétences du conseil municipal, n'a pas produit de contentieux abondant.

En tout état de cause, les membres du Parlement sont suffisamment responsables pour ne pas agir en la matière de façon dilatoire et, de toute façon je doute que puissent naître chaque année des dizaines de cas pouvant justifier une requête.

Parallèlement, je ne crois pas non plus justifiées les craintes d'une politisation du Conseil d'État, selon lesquelles celui-ci serait conduit à trancher par le droit des conflits de nature politique entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. D'abord, ce serait oublier la nature du contentieux administratif. Ensuite, par définition, le juge administratif est de toute façon amené tous les jours à connaître de recours à caractère politique puisque, selon l'adage, « Juger l'administration, c'est encore administrer ». Nous pouvons donc faire toute confiance aux membres du Conseil d'État pour ne pas se laisser instrumentaliser à d'autres fins.

Et que ne dit-on du Conseil constitutionnel lorsqu'il censure ou ne censure pas telle ou telle disposition, ou du Conseil d'État lorsqu'il statue sur une question politiquement sensible ! Mes chers collègues, ce débat n'est pas prêt de se clore…

Enfin, je ne crois pas qu'il soit possible de soutenir les arguments fondés sur le risque de développer une action qui se confondrait avec l'action populaire, étant entendu que le parlementaire est le représentant de la nation tout entière. Les parlementaires ne sauraient bénéficier d'un « privilège de recevabilité » en toutes circonstances. Néanmoins, les fonctions particulières qu'ils occupent justifient que, dans certaines hypothèses circonscrites à la défense des prérogatives du Parlement, ils puissent, me semble-t-il, agir ès qualité.

Revenons donc à la définition que donnait déjà Laferrière de l'intérêt à agir en 1888 : un requérant doit justifier d'un intérêt « parce qu'on n'a pas d'action si l'on ne peut retirer aucun effet utile du jugement qu'on sollicite ». L'effet utile que recherche le parlementaire, aux termes de notre proposition de loi, c'est la préservation de ses compétences, le respect de sa volonté, en clair la protection de l'intégrité de l'action du Parlement, au travers du recours objectif, je le souligne, que constitue classiquement le recours pour excès de pouvoir.

Monsieur le rapporteur, j'ai lu très attentivement votre rapport et les analyses qu'il contient. Vous l'avez compris, notre proposition de loi a d'abord, et volontairement, visé très large, de façon à susciter un débat de fond sur une problématique qui dépasse, me semble-t-il, la seule question des techniques contentieuses. Vous avez présenté trois options possibles : écarter par principe toute recevabilité à agir aux parlementaires ès qualité ; reconnaître, comme nous le proposons, un large intérêt à agir aux parlementaires ès qualité ; enfin, restreindre la reconnaissance de l'intérêt à agir à des hypothèses très précises, solution qui a votre préférence et qu' retenue la commission des lois.

Mes collègues et moi-même avons été très sensibles aux arguments que vous avez développés et nous entendons cheminer avec vous pour aboutir à un texte qui permettra, demain, de doter les parlementaires d'un nouvel outil s'inscrivant dans la logique de revalorisation du Parlement, laquelle était aux fondements de la révision constitutionnelle de 2008 ; en tout cas, c'est ainsi que je l'ai comprise.

Signe de notre volonté d'avancer, nous avons choisi de déposer un amendement reprenant les remarques contenues dans votre excellent rapport. Vous avez déposé, au nom de la commission, un amendement identique. J'en conclus que la commission des lois et nous-mêmes, auteurs de la proposition de loi nous rejoignons pour écrire ensemble un texte de compromis.

Nos deux amendements visent à restreindre la portée de la proposition de loi en la limitant à deux hypothèses précises, certainement celles qui nous intéressent aujourd'hui le plus en tant que parlementaires : premièrement, la carence du Premier ministre lorsque ne sont pas prises dans un délai raisonnable les mesures d'application d'une loi, étant entendu que seule la décision de refus d'édicter ces mesures est susceptible de recours pour excès de pouvoir ; deuxièmement, l'acte réglementaire autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international, dès lors que le moyen unique soulevé est tiré de ce que cette autorisation relève du domaine de la loi en vertu de l'article 53 de la Constitution. Cette dernière hypothèse englobe, par exemple, le cas de l'arrêt Fédération nationale de la libre pensée et autres, précédemment évoqué.

Dans les autres cas, le juge administratif conserverait sa marge d'interprétation pour apprécier la recevabilité du recours d'un parlementaire au regard de son intérêt à agir, comme il le fait déjà à l'heure actuelle. Sur cette question, notre amendement ne contraint donc pas l'office du juge.

Mes chers collègues, la révision constitutionnelle de 2008 est encore récente. Nous n'avons sans doute pas d'ores et déjà pris toute la mesure des nouvelles opportunités qu'elle peut offrir au Parlement pour rééquilibrer notre architecture institutionnelle.

Toutefois, le renforcement de la position du Président de la République, qui résulte du quinquennat et de la coïncidence de son mandat avec celui des députés, implique nécessairement que le Parlement joue pleinement son rôle de pouvoir constitué à part entière. Et cela est encore plus vrai s'agissant du Sénat, dont le mode d'élection est déconnecté du mandat présidentiel.

Le groupe du RDSE entend prendre toute sa place dans l'indispensable réflexion sur l'évolution de nos moyens d'action, en gardant constamment à l'esprit que nous avons à cœur d'agir pour l'intérêt général.

C'est pourquoi, mes chers collègues, je vous invite avec conviction à adopter les deux amendements identiques qui vont vous être proposés et à poursuivre ainsi sur le chemin du renforcement des droits du Parlement et, par là même, des droits des parlementaires. (MM. Jean-Pierre Sueur et François Zocchetto applaudissent.)

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