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Discussions générales

Projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public à l'article 7 de la charte de l'environnement

Intervention de Raymond Vall, président de la commission

Raymond VALL

M. le président. La parole est à M. Raymond Vall.

M. Raymond Vall. Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, je m’exprime aujourd'hui au nom du groupe RDSE, mais sans oublier que je préside également la commission du développement durable.

Madame la ministre, notre commission a travaillé avec beaucoup de conviction, et dans des conditions difficiles. Je tiens à remercier tous ses membres, qui ont, me semble-t-il, gardé le sens de l’intérêt général tout en ayant la volonté de préserver l’efficacité de l’action.

Le présent projet de loi tire les conséquences des décisions rendues à l’occasion de quatre questions prioritaires de constitutionnalité récentes : l’une du mois d’octobre 2011, et les trois autres du mois de juillet dernier. Ces quatre décisions présentent un trait commun : la méconnaissance du principe de participation du public, principe qui trouve ses origines, en droit international, avec la déclaration de Rio de 1992 et la convention d’Aarhus du 25 juin 1998, ratifiée par la France en 2002. En droit national, nous disposions déjà d’enquêtes publiques ou de concertations publiques, et la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite « loi Barnier », a appliqué ce principe aux projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire.

Si nous devons tous nous réjouir de la confirmation de la valeur constitutionnelle du principe de participation du public prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, le législateur doit à nouveau se pencher sur son application, et notamment sur son effectivité.

En effet, le Conseil constitutionnel a jugé certaines dispositions du code de l’environnement contraires à ce principe. Cela concerne les décrets de nomenclature, les projets de prescriptions générales et techniques des installations classées pour la protection de l’environnement - les fameuses ICPE -, les décrets sur la délimitation des zones de protection des aires d’alimentation des captages d’eau potable et des zones d’érosion, ainsi que leurs programmes d’action. Enfin, une décision concerne les dérogations à la protection des espèces animales et végétales.

Dans tous les cas, les Sages du Conseil constitutionnel ont considéré que l’application du principe de participation du public n’était pas garantie.

Pour les décisions réglementaires, qui ont une portée générale, la publication du projet de décision avant la saisine de l’organe consultatif concerné n’a pas été jugée suffisante. Actuellement, ces procédures ne prévoient pas le recueil des observations du public et ne consacrent qu’une branche du principe de participation, à savoir le droit à l’information. La participation à proprement parler est ignorée par ces dispositions. Or il revient à la loi de définir les conditions et les limites de la participation à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

Le projet de loi aurait pu se borner à « rectifier le tir » et, en quelque sorte, à régulariser les dispositions du code de l’environnement qui seront abrogées à partir du 1er janvier 2013.

Mais le texte proposé va plus loin, puisqu’il anticipe d’éventuelles censures inspirées par les mêmes motifs. En effet, l’article L. 120-1 du code de l’environnement prévoit une procédure analogue à celles qui ont été censurées pour les décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics, c’est-à-dire une publication du projet de décision avant saisine de l’organe consultatif compétent.

Cependant, il convient de garder en mémoire que cette procédure est seulement supplétive ; elle s’applique uniquement en l’absence de dispositions particulières.

Ainsi, l’article 1er procède à la réécriture de cet article L. 120-1 en rendant systématique le recueil des observations des citoyens dans un délai qui permette à ces derniers de participer pleinement et à l’administration de les prendre en compte. L’article L. 120-1 du code de l’environnement prévoyait déjà cette modalité de participation ; elle sera désormais généralisée, mais aussi améliorée. En outre, le champ d’application de l’article L. 120-1 du code de l’environnement est étendu aux décisions d’espèce, catégorie d’actes administratifs qui ne sont ni réglementaires ni individuelles.

Il convient de saluer l’obligation pour l’administration de produire une note de présentation du projet de décision non technique. Cette note a vocation à expliquer clairement les enjeux environnementaux et à associer l’ensemble des citoyens aux décisions de l’État et de ses établissements publics.

Un délai minimal de vingt et un jours est instauré pour les observations qui parviendraient à l’administration par voie postale, et il a été demandé que le délai minimal soit porté de quinze à trente jours pour les observations émises par voie électronique. Nous en rediscuterons tout à l’heure, mais ce délai nous paraît un peu long et risque d’allonger les procédures administratives.

Pour les observations émises par voie postale, il me semble important d’associer les personnes qui ne sont pas équipées d’une connexion internet ou qui ne peuvent pas s’en servir : les mêmes droits doivent leur être accordés.

C’est pourquoi un amendement du RDSE, et ma collègue Évelyne Didier a formulé la même demande, vise à rendre obligatoire dans les mairies et les préfectures concernées l’affichage des consultations prévues pour les projets de décisions administratives. Seuls les horaires et les lieux de consultation seront affichés ; cela ne concernera pas l’ensemble du document.

L’article 1er, modifié par la commission du développement durable, qui a dû examiner en début d’après-midi les amendements proposés par le Gouvernement, améliore également la transparence du processus de décision – nous verrons comment nous avons pu conjuguer les amendements du Gouvernement et ceux de la commission – par la publication de ces observations. Cela sécurise juridiquement cette modalité de participation. En effet, il devient alors difficile de reprocher à l’administration de ne pas avoir consulté les citoyens en bonne et due forme.

Par ailleurs, lorsque la saisine d’un organe consultatif est prévue, la synthèse de ces observations lui sera communiquée. C’est, à mes yeux, une avancée importante.

Il est donc incontestable que ces modifications de fond renforcent l’effectivité du principe de participation, auquel nous sommes tous attachés. L’association des citoyens aux décisions ayant une incidence sur l’environnement est garante non seulement de leur transparence, mais également de leur acceptabilité.

Ainsi, le projet de loi ne constitue pas seulement une réponse urgente et ponctuelle à des décisions de justice. Il convient de citer l’obligation de communication du projet de décision administrative aux conseils municipaux concernés. Toutefois, nous ne sommes pas favorables à ce que l’avis de ces derniers soit obligatoire, même s’il est réputé favorable en cas d’absence de réponse au bout de trente jours. Il faut trouver un équilibre entre l’information des élus locaux et le risque de contentieux que peut susciter un cadre trop rigide.

M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !

M. Raymond Vall. Dans nos territoires, nous sommes tous concernés par des décisions de l’État ayant une incidence locale importante. Mais les conséquences de ces décisions ne justifient pas toujours une telle mesure.

Mes chers collègues, comme cela a été rappelé tout au long de nos débats en commission, il ne faut pas que l’on étale dans le temps la prise de décision sous couvert de participation et de transparence. Je pense notamment à l’éolien terrestre, domaine dans lequel se multiplient les recours abusifs sur les zones de développement de l’éolien, alors que les recours sont dans la plupart des cas rejetés par les tribunaux. Mais, en attendant, ces décisions de justice font perdre un temps considérable.

Si nous sommes favorables à une participation du public effective et à la transparence des décisions qui ont une incidence sur l’environnement, il ne convient pas d’instaurer un système dans lequel les seules voix qui s’expriment sont celles des opposants aux projets. En effet, nous sommes malheureusement confrontés aux mêmes personnes, alors que les projets, souvent, ne les concernent que de très loin ; mais cette opposition est devenue leur seule raison d’être.

N’oublions pas que le principe de participation est avant tout censé assurer la prise en compte de l’intérêt de tous et non de certains intérêts particuliers.

Enfin, le Gouvernement sera habilité, par voie d’ordonnance, à adopter les modifications nécessaires pour rendre effective la participation du public en ce qui concerne les décisions individuelles – mon collègue Henri Tandonnet y reviendra tout à l’heure –, ainsi que toutes les autres décisions publiques qui ont un impact sur l’environnement et qui ne sont pas incluses dans l’article L. 120-1 du code de l’environnement. Je pense, par exemple, aux décisions des collectivités locales. Je comprends donc que le Sénat puisse s’émouvoir de ces ordonnances !

Si le procédé peut être contesté, malgré vos engagements - nous aurons l’occasion d’en reparler tout à l’heure -, madame la ministre, il est vrai que l’abrogation des dispositions qui autorisent les dérogations à la protection des espèces animales et végétales, qui sont des décisions individuelles, interviendra le 1er septembre 2013. Il faut donc réagir.

Pour conclure, le présent projet de loi vise à renforcer la démocratie environnementale participative sans ignorer la représentation nationale. Il est, à ce titre, équilibré, car si les citoyens doivent disposer du droit de décider des projets qui peuvent avoir un effet sur leur santé et leur bien-être, les membres du groupe RDSE considèrent que la démocratie représentative demeure la meilleure expression de l’intérêt général. (Applaudissements sur les travées du RDSE.)

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