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Discussions générales

Proposition de loi visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les successions supérieures à 150 000 euros

Intervention de Pierre-Yves Collombat

Pierre-Yves COLLOMBAT

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe RDSE, de la proposition de loi visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les successions supérieures à 150 000 euros (proposition n° 92, rapport n° 183).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi.

M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la présente proposition de loi, qui vise à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA, pour les successions supérieures à 150 000 euros se veut, après d'autres textes et complémentairement à d'autres, vous l'avez compris, un élément de réponse à une urgence.

L'urgence, les conseillers, encore généraux, la rencontrent à chaque débat budgétaire quand, invariablement, ils constatent non seulement l'augmentation des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie, mais, plus inquiétant encore, l'écart entre les charges de la collectivité et la compensation de l'État.

La tendance est ancienne et structurelle – j'y reviendrai –, mais jusque-là, la dynamique des recettes permettait de combler le trou, dans la plupart des départements.

La réforme des finances locales en pleine crise financière ne le permet plus, au point que le Gouvernement a dû créer un fonds d'urgence doté de 170 millions d'euros pour aider les départements les plus en difficulté. Cette mesure, certes bienvenue, ne résout rien, alors que la situation financière de ces collectivités se dégrade d'exercice en exercice.

Cette situation, vous la connaissez : des compensations et des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, moins dynamiques que feu la taxe professionnelle ; la perte des recettes de taxe d'habitation ; l'effondrement, puis le « yoyo », des droits de mutation ; et, pour que la coupe soit bien vide, le gel des dotations d'État au motif que les collectivités territoriales doivent contribuer au redressement des finances publiques, même si l'on ne sait toujours pas en quoi elles auraient pu être à l'origine de leur dégradation.

Signe de l'urgence à agir, l'appel des présidents de conseils généraux lors de leur dernier congrès à « engager une réflexion et une véritable négociation sur des financements durables et pérennes de la perte d'autonomie et de la dépendance pour une application dès la loi de finances 2014. » La réponse de l'écho tarde. Peut-être l'aurons-nous ce soir…

La contribution sur les pensions de retraites, d'invalidité et sur les préretraites, ou CASA, contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie, créée par l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 n'est pas une réponse, pour les départements en tout cas, puisque, si j'ai bien compris le tour de passe-passe, l'abondement de la section II de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA, qui les finance, est compensé par une ponction équivalente.

C'est à se demander quel sens cela peut bien avoir, sinon de rendre encore plus incompréhensible, donc plus difficile à critiquer, un mode de financement qui ne l'est déjà que trop.

La contribution assise sur les revenus des retraités et des indépendants prévue par la proposition de loi de notre collègue Roche, récemment adoptée au Sénat, mais en attente d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale est plus productive puisqu'elle pourrait rapporter quelque 900 millions d'euros au lieu des 600 millions d'euros attendus de la CASA en régime de croisière – environ 450 millions d'euros en 2013. Surtout, elle est totalement affectée à la section II de la CNSA.

La crise et des réformes dont on mesure chaque jour un peu plus les effets pervers ont incontestablement précipité le moment de vérité. Mais elles ne sont pas à l'origine du problème de fond, à savoir le sous-dimensionnement, pour le moins aventureux, du dispositif de financement de l'APA lors de sa création au mois de juillet 2001, en lieu et place de la prestation spécifique dépendance, la PSD, créée, elle, quatre ans plus tôt à titre provisoire.

Pour faire court, disons que l'APA a été victime tout à la fois de son succès et de ses erreurs de conception. Un succès mérité, car cette nouvelle prestation, plus complète, plus équitable, plus justement distribuée que celle qu'elle remplaçait et qui était laissée largement à la seule initiative des départements, correspondait à un besoin profond, répondait à une évolution irrésistible et structurelle de la pyramide des âges.

Depuis longtemps, les démographes constatent le vieillissement de la population française, phénomène qui s'accentue au fil des ans. Nous vivons certes de plus en plus longtemps, mais nous avons dans le même temps besoin d'une assistance multiforme auquel l'APA permet précisément de répondre.

Alors que, au début du xxe siècle, seuls quatre Français sur dix atteignaient l'âge de soixante-cinq ans, la France compte aujourd'hui 3 millions de personnes âgées de quatre-vingts ans et plus. Elles seront plus de 8 millions en 2060 selon la dernière étude de l'INSEE.

Avec le vieillissement de la population augmente mécaniquement le nombre de personnes en perte d'autonomie à des degrés divers. Paradoxalement même, selon des études menées dans les vingt-sept pays de l'Union européenne, le nombre d'années durant lesquelles les Français peuvent espérer vivre sans incapacité – il était de soixante-trois et demi en 2010 – régresse. La France fait partie de ces pays qui connaissent une augmentation de l'incapacité et du nombre de personnes dépendantes. Aujourd'hui chiffré à plus de 1,2 million, le nombre des personnes âgées dépendantes pourrait atteindre 1,8 million en 2040 et 2,3 millions en 2060. On mesure l'étendue du défi, auquel il nous faut faire face dès aujourd'hui. Examinons les chiffres.

En 2001, lorsque l'APA a remplacé la PSD, celle-ci comptait 135 000 allocataires. En 2002, les bénéficiaires de l'APA étaient près de 600 000 ; c'est dire le succès de la réforme. Au 31 décembre 2011, ils s'élevaient à près de 1,2 million, soit le double.

La croissance exponentielle du nombre d'allocataires, l'amélioration qualitative du dispositif ont eu évidemment pour contrepartie l'explosion des dépenses : 1,855 milliard d'euros en 2002 ; les barres des 3 milliards d'euros, 4 milliards d'euros et 5 milliards d'euros ont été respectivement franchies en 2003, 2006 et 2009. L'étude d'impact de la loi créant l'allocation personnalisée d'autonomie tablait, elle, sur 3,5 milliards d'euros de dépenses en régime de croisière. Les personnes qui l'ont réalisée se sont quelque peu trompées…

En 2013, les dépenses réalisées au titre de l'APA devraient approcher les 5,5 milliards euros. Nous le constatons, en dix ans elles ont quasiment triplé et dépassent de 50 % les prévisions.

Cependant, le problème existant est lié certes à la croissance des dépenses en elles-mêmes, mais aussi au fait que le poids de celles-ci pèse de plus en plus sur les départements.

Si en dix ans les dépenses triplent, la contribution de l'État à travers d'abord le fonds de financement de l'APA, puis la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, qui l'a remplacé, double seulement. Résultat : la participation des départements est multipliée par 3,5.

En 2002, les contributions respectives de l'État et des départements aux dépenses liées à l'APA s'élevaient à 798 millions d'euros et à 1,058 milliard d'euros, soit un taux de couverture 43 %. En 2012, ce dernier n'est plus que de 30,8 %. En dix ans, le taux de couverture des dépenses réalisées au titre de l'APA par l'État a baissé de 40 % ! C'était notre rubrique « les collectivités territoriales contribuent au redressement des finances publiques » ! (M. Jean Desessard s'esclaffe.)

Et encore, les pourcentages mesurent mal l'importance et la signification du phénomène : en dix ans, ce sont 2,7 milliards d'euros de charges supplémentaires qui ont été reportées sur le contribuable local, autant dire, depuis 2010, uniquement sur les ménages ! C'était notre rubrique « l'irresponsabilité fiscale des collectivités territoriales »… (M. Jean Desessard s'esclaffe derechef.)

Dès l'origine, les dés ont été pipés.

Dans son rapport préparatoire à la réforme de la PSD remis au mois de mai 2000, Jean-Pierre Sueur, missionné par Lionel Jospin et Martine Aubry, préconise « que l'effort financier nécessité par la réforme dans le domaine de compétence des départements (GIR 1 à 3) soit réparti à parts égales entre l'État et les départements ».

La question est au cœur du jeu de dupes mis en scène en 2001 lors de la discussion de la loi.

Le Sénat, sur proposition de Michel Mercier, alors rapporteur de la commission des finances, adopte le principe de parité du financement. La disposition sera supprimée par les députés ; selon le rapporteur du texte, qui n'était pas encore président de conseil général « n'est-il pas normal […] de demander un effort accru aux départements en raison de la chance qui leur est donnée de gérer cette nouvelle allocation répondant enfin aux attentes de toute la population et de renforcer ainsi leur légitimité d'acteur social de proximité ? » Comme vous le constatez, on parle toujours trop…

On retrouve le même tour de passe-passe s'agissant du recours sur succession, objet de nos débats aujourd'hui, recours sur succession qui existait pour la PSD.

Le rapport Sueur avait pourtant bien posé le problème. Permettez-moi, à cet égard, d'en citer un extrait : « Compte tenu du nouveau système proposé et, notamment, de la mise en place d'un ticket modérateur à la charge des bénéficiaires de l'APA, il apparaît que la question du maintien ou non du recours sur la succession du bénéficiaire est étroitement liée à la définition des ressources prises en compte dans le cadre du barème de participation. […]

« Au vu de ces éléments, deux hypothèses sont possibles.

« La première consiste à supprimer tout recours sur succession dès lors que l'appréciation des ressources, au regard du barème de participation des intéressés, intégrera une évaluation de leur patrimoine. En effet, dans cette hypothèse, la prise en compte de l'ensemble des ressources de la personne et, le cas échéant, de son conjoint ou de son concubin, ainsi que de la valeur en capital de ses biens non productifs de revenus apparaît pleinement justifiée pour des raisons d'équité.

« Une seconde hypothèse consiste à maintenir le recours sur succession. Il conviendrait alors d'en atténuer le caractère dissuasif par un relèvement substantiel du seuil d'actif net au-delà duquel la récupération s'exerce (le Conseil des impôts a établi que le patrimoine moyen des ménages français s'élève à un million de francs). »

Si les préférences de l'auteur vont à l'absence de recours sur succession, accusé d'être dissuasif et donc de freiner l'entrée dans le dispositif de personnes qui en ont besoin, le projet de loi initial va dans l'autre sens, en prévoyant, lui, le recours sur succession.

En défense du texte, Élisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, réaffirme alors la primauté de la solidarité familiale face aux besoins du grand âge en fixant le seuil de l'actif à un million de francs, soit 150 000 euros en euros courants et 180 000 euros en euros constants. Vous aurez remarqué que ce montant est du même ordre que celui qui est retenu dans la présente proposition de loi.

La ministre ne sera pas suivie par les députés au nom de deux arguments : le caractère dérisoire des sommes qui pourront être ainsi récupérées et le caractère dissuasif du dispositif malgré l'exonération des petits et moyens patrimoines.

Pour les députés, cette disposition présente donc plus d'inconvénients que d'avantages.

Toutefois, il faut noter que, de l'aveu même de la secrétaire d'État aux personnes âgées et aux personnes handicapées, venue en renfort, cette perte de recettes, que plusieurs sénateurs dénoncent alors comme une bombe à retardement, n'avait pas été chiffrée !

Au final, si, dans le dispositif actuel, « les biens en capital qui ne sont ni exploités ni placés » sont pris en compte dans le calcul du ticket modérateur, c'est pour une part insignifiante, comme j'ai tenté d'en faire la démonstration.

Quant au caractère « dissuasif du dispositif », là aussi, faute d'études précises, on en est réduit à des opinions parfaitement subjectives.

Constatons que le rapport Sueur, bien qu'il ne soit pas favorable à la récupération sur succession, comme on l'a dit, mentionne : « Le président du conseil général du Rhône a indiqué, lors de son audition, que l 'Assemblée départementale avait pris l'initiative de porter le seuil de récupération de 300 000 francs à 500 000 francs sans qu'il ait été constaté une augmentation significative du nombre de bénéficiaires de la PSD. »

On peut donc en tirer la conclusion que la récupération sur succession n'est pas l'obstacle psychologique rédhibitoire qu'on veut bien dire.

Et quand bien même elle le serait, que faut-il penser d'une famille qui laisserait ses membres les plus vulnérables dans le besoin pour mieux préserver son patrimoine ?

Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes âgées et de l'autonomie. Pourtant, cela existe !

M. Pierre-Yves Collombat. Quelle justice y a-t-il à faire supporter par les seuls ménages cette solidarité contrainte ? Car, faute d'une prise en charge du risque dépendance par un dispositif de financement largement partagé, c'est bien de cela qu'il s'agit. Actuellement, c'est sur l'augmentation de la taxe foncière sur les propriétés bâties, seul levier fiscal dont disposent les départements, que repose l'équilibre du système. Si vous trouvez cela juste, vous nous l'expliquerez !

Toute la question est là : soit on met en place dans les mois qui viennent un dispositif de financement du risque dépendance assis sur l'ensemble des contribuables – la tentative en fut deux fois différée sous le précédent quinquennat –, soit on se limite à des dispositions qui, pour être jugées partielles, n'en ont pas moins le mérite de répondre à l'urgence.

La présente proposition de loi est examinée après une autre, déposée en 2010 par le RDSE conjointement avec les groupes socialistes et CRC, d'intérêt plus général, puisqu'elle était relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements. L'objet du texte que je vous présente aujourd'hui est, vous l'avez compris, d'apporter une réponse immédiate à un problème immédiat.

Il est certainement perfectible, s'agissant en particulier de la définition du seuil d'exonération, bien que la somme de 150 000 euros soit supérieure au niveau du patrimoine moyen détenu au cours de la dernière partie de la vie, évalué à 148 000 euros, comme le rappelait récemment le ministre délégué chargé du budget. Si de meilleures solutions existent, nous en sommes preneurs, mais à la condition de nous dire quand, de bonnes intentions, elles deviendront réalité. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE.)

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