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Discussions générales

Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

Intervention d'Yvon Collin, rapporteur

Yvon COLLIN

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Yvon Collin, rapporteur de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le sujet qui nous réunit aujourd'hui, à savoir la fiscalité de l'économie numérique, est au premier plan de l'actualité, mais il est aussi au cœur de la construction des nouveaux modèles économiques de croissance et de création de richesses.

Les phénomènes de distorsion de concurrence et les stratégies d'optimisation fiscale employées par les grands groupes de l'internet, dans les secteurs de la publicité en ligne et du commerce électronique, ainsi que le danger que représente la concurrence déloyale des grands acteurs de la Toile basés dans les pays à fiscalité réduite sont devenus une préoccupation majeure de l'ensemble des acteurs de l'économie numérique.

À cet égard, il faut savoir gré à Philippe Marini d'avoir été à l'initiative du travail d'information parlementaire engagé par notre commission depuis 2009, de l'avoir animé dans la durée et de l'avoir constamment enrichi par plusieurs rapports successifs, pour aboutir à la présente proposition de loi, intitulée Pour une fiscalité numérique neutre et équitable. Que cette problématique soit désormais appréhendée, dans le débat public et institutionnel, comme un enjeu majeur pour nos finances publiques et la politique de croissance constitue en soi un premier succès pour l'auteur de ce texte, en particulier, et pour l'activité sénatoriale, en général.

Je salue également l'implication très large du Sénat dans ce domaine et, en particulier, les travaux de nos trois collègues rapporteurs pour avis, Bruno Retailleau pour la commission des affaires économiques, Claude Domeizel pour la commission de la culture et Yves Rome pour la commission du développement durable.

De son côté, il faut le reconnaître, le Gouvernement s'est également saisi de la question de l'optimisation fiscale pratiquée par les multinationales de l'internet, même s'il ne l'a fait que tardivement. Ainsi, à l'échelon national, il a lancé, en juillet 2012, une mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique dont l'un des objectifs consistait précisément à dégager des propositions en matière de localisation et d'imposition des bénéfices, du chiffre d'affaires, ou, éventuellement, de définition d'autres assiettes taxables. Nous avons auditionné la semaine passée les auteurs de ce rapport d'expertise, rendu public le 18 janvier dernier.

Le Gouvernement a également prolongé son action sur le plan international et européen. En effet, il s'est associé à la saisine de l'OCDE, en novembre dernier, sur la question de la territorialité des bénéfices et de l'érosion des bases fiscales et à celle de la Commission européenne, afin de définir une approche européenne de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales dans le domaine de l'économie numérique.

Les questions soulevées sont très techniques et s'insèrent dans un environnement juridique national, européen et international très complexe. Aussi ai-je procédé en urgence à de nombreuses auditions et consultations pour tenter d'acquérir un vernis de connaissance sur ce sujet.

M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis. Belle preuve de modestie !

M. Yvon Collin, rapporteur. Avant de vous proposer d'adopter une position sur le texte qui nous est soumis, mes chers collègues, je vous en rappellerai rapidement l'économie générale et le dispositif.

L'enjeu principal soulevé par cette proposition de loi porte sur la neutralité et de l'équité fiscales. Pour Philippe Marini, « la neutralité est la taxation, quelle que soit la technologie employée pour une même fonction et l'équité est le traitement selon des règles du jeu communes des agents économiques […] lorsqu'ils interviennent sur un même secteur ».

Les objectifs visés par l'auteur de la proposition de loi ne s'inscrivent donc pas spécifiquement dans une problématique de financement de tel ou tel secteur d'activité, qu'il s'agisse de la culture, des réseaux numériques ou des collectivités territoriales, sans écarter pour autant la question de l'affectation de ces recettes fiscales.

Ainsi, c'est à partir du constat selon lequel la taxation de la publicité est une pratique de droit commun en matière fiscale, sur les médias télévisuels, radiophoniques ou par voie de la publicité extérieure, que l'absence de taxe spécifique à la publicité sur internet a été clairement identifiée.

Pour Philippe Marini, rien ne justifie, a priori, que la publicité sur l'internet échappe par nature à un prélèvement supporté par la publicité dans les médias traditionnels. C'est en vertu du même raisonnement qu'il a observé que les services de commerce en ligne échappent à la taxe sur les surfaces commerciales, la TASCOM.

S'agissant de l'équité fiscale, les acteurs de l'économie numérique – les opérateurs de télécommunications, l'industrie du livre et de la musique, entre autres – ont été les premiers à mettre en lumière cette problématique. Ils font remarquer qu'ils sont concurrencés par des sites internet basés à l'étranger qui ne supportent ni les mêmes charges fiscales en matière de TVA et d'impôt sur les sociétés ni les taxations spécifiques à notre pays destinées à financer l'industrie cinématographique, l'audiovisuel public, les réseaux et les collectivités locales.

C'est donc sur ce fondement que la proposition de loi prévoit, au moyen d'une obligation déclarative, l'extension aux acteurs installés à l'étranger des dispositifs fiscaux jusqu'ici applicables aux seules entreprises françaises.

Comme l'a excellemment et rapidement rappelé Philippe Marini, le dispositif proposé est composé de deux volets.

Tout d'abord, un volet procédural institue une obligation de déclaration d'activité par les acteurs de services en ligne basés à l'étranger à partir de certains seuils d'activité, et selon deux variantes. L'entreprise assujettie opterait soit pour la désignation d'un représentant fiscal sur le modèle procédural de l'agrément accordé aux sites de jeux en ligne, soit pour le régime spécial de déclaration des services fournis par voie électronique, qui est une procédure simplifiée et dématérialisée permettant de respecter les principes du droit européen de non-discrimination et de proportionnalité.

Ensuite, autour de ce volet procédural, s'organise un volet fiscal comportant une série de taxations : la taxe sur la publicité en ligne, la taxe sur l'achat de services de commerce électronique, la TASCOE, et la taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public.

La taxe sur la publicité en ligne s'appliquerait dorénavant aux régies, où qu'elles se situent, et non aux annonceurs comme le prévoyait la première version de la taxe votée en 2010, afin que les acteurs étrangers soient redevables de la taxe comme le sont les régies françaises au titre de leur audience sur le marché national.

Cette taxe serait calculée sur les recettes publicitaires, en appliquant un taux de 0,5 % à la fraction comprise entre 20 millions d'euros et 250 millions d'euros et de 1 % au-delà. Il ne s'agit pas d'une mesure de rendement, car le gain fiscal escompté se situerait à un niveau inférieur ou égal à 20 millions d'euros pour un marché de 2,7 milliards d'euros.

S'agissant de la taxe sur les services de commerce électronique, le dispositif s'articule selon un triple volet.

Tout d'abord, la taxe est due par les personnes qui vendent ou louent, par un procédé de communication électronique, des biens et des services à toute personne, établie en France, y compris dans les départements d'outre-mer, qui n'a pas elle-même pour activité la vente ou la location de biens et de services, c'est-à-dire la vente aux particuliers.

Ensuite, la taxe ne s'applique pas lorsque le chiffre d'affaires annuel du prestataire du service de commerce électronique est inférieur à 460 000 euros. Son taux, de 0,25 %, est assis sur le montant hors taxe sur la valeur ajoutée du prix acquitté.

Enfin, pour tenir compte de la situation des commerçants opérant à la fois dans la grande distribution et dans le commerce électronique, il serait instauré une déduction du montant acquitté par le redevable de la taxe sur les surfaces commerciales, la TASCOM, dans la limite de 50 % de son montant.

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, le rendement d'une taxe de 0,25 % pourrait atteindre environ 100 millions d'euros dès 2013 et 175 millions d'euros en 2015. En outre, au même titre que la TASCOM, le produit de cette taxe serait affecté au bloc communal, qui en a bien besoin, dans les conditions de versement du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC. Il s'agit de tenir compte de la perspective d'érosion du commerce physique au profit du e-commerce, donc de compenser le préjudice ainsi causé aux territoires.

Par ailleurs, pour rétablir une forme d'équité fiscale entre acteurs français et étrangers, la proposition de loi vise à étendre aux acteurs de l'internet établis hors de France la taxe sur la fourniture de vidéogrammes à la demande, la VOD.

Le rendement actuel de cette taxe est limité – il n'est que de 32 millions d'euros –, mais, dans son principe, et hormis la difficulté à en assurer le recouvrement à l'étranger, l'ensemble des professionnels auditionnés ont émis un avis favorable sur ce dispositif, lequel n'implique aucune charge supplémentaire aux entreprises établies en France.

Enfin, le dernier article de la proposition de loi prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport évaluant l'impact sur les finances publiques des pratiques d'optimisation fiscale mises en œuvre par certains acteurs de l'économie numérique basés hors du territoire français en matière de taxe sur la valeur ajoutée, d'imposition des bénéfices et de toutes taxations spécifiques. Sur ce dernier point, nous pouvons considérer que la remise du rapport Collin et Colin de la mission d'expertise satisfait en grande partie cette demande ; c'est, en tout cas, notre sentiment.

Pour conclure cette présentation du dispositif, je pense pouvoir dire, sans trahir la pensée de Philippe Marini, que l'auteur de la proposition de loi défend « l'idée de jeter les bases de la fiscalité numérique, d'abord, sur le plan national car, même incomplète, elle préfigurerait l'adoption d'une taxation plus globale au niveau européen ». Il me semble que le Gouvernement et le rapport « Col[l]in au carré » (Sourires.) visent clairement le même objectif.

La question est donc à présent de savoir quel dispositif adopter.

La mission d'expertise dresse un état des lieux de l'inadaptation de la fiscalité directe, comme de la fiscalité indirecte. Les constats relatifs à l'érosion des bases d'imposition ne sont, certes, pas inédits ni spécifiques à l'économie numérique, mais ils ont le mérite d'être posés pour justifier l'urgence pour les États d'agir au niveau européen et international. Je ne reviendrai pas sur la teneur de ce rapport, à propos duquel nous avons longuement entendu et interrogé les auteurs. J'irai donc directement aux propositions.

La mission a identifié le fait que le point commun à toutes les grandes entreprises de l'économie numérique est l'intensité de l'exploitation des données issues du suivi régulier et systématique de l'activité de leurs utilisateurs. Tandis que les données, notamment les données personnelles, sont la ressource essentielle de l'économie numérique, la collecte de ces données est rendue possible par l'émergence du « travail gratuit » que fournissent les utilisateurs soit à leur insu, soit par leur contribution volontaire.

C'est sur la base de ce diagnostic que la mission propose de créer de nouvelles assiettes fiscales fondées sur les données. Elle considère que la collecte des données issues du suivi régulier et systématique des utilisateurs est le seul fait générateur qui garantisse la neutralité du prélèvement. La vocation de ce dernier est non d'imposer la collecte de données en tant que telle, mais d'inciter les entreprises à adopter des pratiques conformes à des objectifs d'intérêt général, comme la protection des libertés individuelles, l'innovation sur le marché de la confiance numérique, l'émergence de gains de productivité, de croissance et la création de nouveaux services au bénéfice des utilisateurs. Cette fiscalité incitative se fonderait sur un principe similaire au « pollueur-payeur », qui serait celui du « prédateur-payeur ».

Cette proposition concernerait, d'une part, les entreprises françaises, afin de les inciter à mieux utiliser les données de leurs clients et utilisateurs, et, d'autre part, les entreprises non établies sur le territoire. Pour ces dernières, la mission soumet l'idée selon laquelle l'objectif de protection des libertés individuelles, qui sous-tend la taxation des données personnelles permettrait, au-delà du seul souci d'assurer le recouvrement de l'impôt, d'être considéré comme un motif d'intérêt général suffisant et de nature à justifier une restriction à la libre prestation de services au sein de l'Union européenne.

Cependant, au-delà de ces éléments généraux, il ne semble pas que cette proposition de taxation de la collecte et de l'utilisation des données soit immédiatement opérationnelle et transposable sur le plan législatif.

D'ailleurs, je constate, avec bien d'autres parlementaires, que cette piste pose davantage de questions qu'elle n'apporte de réponses.

M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis. C'est probable !

M. Yvon Collin, rapporteur. Quelles données, personnelles ou non, seront concernées par le dispositif ? Comment sera fixée la valeur de ces données ou de leur traitement afin de déterminer l'assiette d'imposition ? Qui seront les redevables ? À partir de quels volumes de données et pour quelles utilisations ? L'objectif d'intérêt général portant sur la protection des données personnelles sera-t-il suffisant au regard du droit communautaire pour justifier d'une dérogation à la libre circulation des biens et services, comme cela a été admis pour l'encadrement législatif des jeux en ligne ?

À ce stade, outre l'avis de la Commission européenne qu'il conviendra que le Gouvernement sollicite, le rapport de la mission d'expertise ne délivre aucun chiffrage et ne précise aucune modalité de recouvrement de cette proposition de taxe incitative. Il faut donc constater, pour l'heure, que les propositions remises au Gouvernement ne constituent pas une solution de rechange opérationnelle à la proposition de loi de Philippe Marini.

Au surplus, on peut considérer que les critiques déjà formulées à l'encontre de la taxation de la publicité en ligne et du commerce électronique peuvent, dans une certaine mesure, être transposées à la taxation de la collecte et l'utilisation des données.

En effet, comme dans le cas de la proposition de taxation de la publicité en ligne ou du commerce électronique, la fiscalisation des données affecterait nécessairement les acteurs français, avec la même incertitude sur l'efficacité de la procédure déclarative applicable aux acteurs étrangers.

D'ailleurs, la mission propose que les entreprises quantifient elles-mêmes, sous le contrôle de l'administration fiscale, le volume de données qu'elles collectent et exploitent. Paradoxalement, cela conforte le principe de la procédure déclaratoire proposée par Philippe Marini.

Au final, je remarque aussi que les arguments utilisés en faveur de la taxation des données, à savoir l'instauration de seuils d'assujettissement et la mise en place d'une phase d'expérimentation, reprennent ceux qui ont déjà été avancés par Philippe Marini. Ainsi, la taxe sur la publicité en ligne prévoit, d'ores et déjà, un barème progressif d'imposition.

Je ne m'engagerai pas plus avant dans l'examen du dispositif, car il me semble prématuré de porter un jugement définitif tant sur les propositions présentées par Philippe Marini que sur celles qui émanent du rapport de la mission d'expertise. Par des voies différentes, ces deux approches ont en commun de promouvoir l'élaboration d'un droit national propre à peser dans les négociations internationales et le rapport de forces avec les entreprises multinationales de l'internet.

Si l'objectif est commun, il se dégage toutefois une différence d'appréciation.

D'une part, la proposition de loi qui nous est présentée se veut concrète et opérationnelle sur le plan législatif, quitte à provoquer le débat sur ses effets économiques.

D'autre part, le rapport de la mission apparaît davantage comme une étude académique et prospective destinée à présenter une solution globale, laquelle reste, à nos yeux, à approfondir et à expertiser pour parvenir à un éventuel dispositif.

Or la date d'examen de la proposition de loi est trop précoce pour que ce travail puisse concrètement aboutir à une solution pleinement opérationnelle et susceptible d'être comparée aux dispositions proposées par Philippe Marini.

Même si, madame le ministre, le Gouvernement semble, vous l'avez dit et répété, pleinement convaincu d'agir rapidement au niveau national, sa démarche s'inscrit dans un calendrier que vous nous préciserez peut-être et qui nécessite de prolonger la réflexion : tout d'abord, la nomination, le 18 janvier dernier, des trente nouveaux membres du Conseil national du numérique, lequel aura notamment pour vocation de donner un avis sur l'ensemble de ces propositions : ensuite, le rapport commandé à Pierre Lescure sur les contenus numériques et la politique culturelle à l'ère du numérique sera remis en mars prochain et ne sera pas sans lien avec les préoccupations qui nous réunissent aujourd'hui ; enfin, il importera également de tenir compte des discussions engagées au niveau international et, en particulier, des décisions qui seront prises par le G20 sur la base du rapport de l'OCDE.

À cet égard, je souhaite que le Gouvernement précise, à l'occasion de cet important débat, ses intentions et ses projets.

C'est pourquoi, à l'issue de la discussion générale, je vous proposerai, mes chers collègues, au nom de la commission des finances, d'adopter une motion de renvoi à la commission de la proposition de loi. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et de l'UMP.)

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