Accueil » Proposition de loi organique tendant à prohiber le cumul, pas les parlementaires, de leurs indemnités de fonction avec toutes autre indemnité liée à un mandat

LE TRAVAIL PARLEMENTAIRE DU RDSE<<< Revenir à la liste

Discussions générales

Proposition de loi organique tendant à prohiber le cumul, pas les parlementaires, de leurs indemnités de fonction avec toutes autre indemnité liée à un mandat

Intervention de Pierre-Yves Collombat, rapporteur

Pierre-Yves COLLOMBAT

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat,rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, vous le savez, dans nos démocraties modernes ou prétendues telles, le pouvoir politique étant le seul à limiter celui de l'argent – devenu aussi pouvoir d'information –,il est inévitable de voir ses modes de fonctionnement et ses acteurs périodiquement contestés.

Tout y passe : du vrai, du faux, et surtout un mélange de vrai et de faux. Ce dernier cas est sans doute le pire, car alors la dénonciation de scandales réels débouche rarement sur autre chose qu'une gesticulation et le problème de fond demeure entier. Cependant, si l'objectif n'est pas de réformer le pouvoir politique mais avant tout de l'affaiblir, ce n'est pas si mal joué. Un pouvoir démocratiquement incontestable pourrait avoir de mauvaises pensées à l'encontre des oligarchies…

Cela dit, la démocratie est aussi l'exercice du contrôle et du débat. Cette contestation est donc parfaitement légitime, quand elle repose sur des faits avérés et s'inscrit dans des problématiques claires.

Ainsi est-il apparu nécessaire, en ces temps troublés, à l'auteur de la présente proposition de loi de bien distinguer, comme il vous l'a expliqué, deux débats trop facilement confondus : d'une part, le débat sur la légitimité du cumul d'une fonction parlementaire et d'une fonction d'élu local– question particulièrement importante pour le Sénat qui, aux termes de l'article 24 de la Constitution, « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » –, et, d'autre part, le débat sur la légitimité du cumul des indemnités accompagnant et permettant l'exercice de ces fonctions dans des conditions satisfaisantes.

Séparer les deux débats, ai-je dit, mais aussi proposer une disposition interdisant désormais de les confondre, à savoir l'interdiction du « cumul, par les parlementaires, de leurs indemnités de fonction avec toute autre indemnité liée à un mandat » local.

Cette proposition est parfaitement fondée si l'on veut bien se rappeler le sens de l'attribution d'une indemnité de représentation aux parlementaires, disposition dont la légitimité a mis beaucoup de temps à s'installer dans les consciences.

Le but était double : d'une part, démocratiser au maximum la fonction de représentation, donc la rapprocher du représenté, et, d'autre part, assurer l'indépendance intellectuelle et morale du parlementaire, ce que rappellent les premiers mots de l'article 27 de la Constitution : « Tout mandat impératif est nul ». Il s'agit d'une disposition trop souvent ignorée, alors qu'elle résume l'essence de la démocratie et de son système : contrairement à ce que l'on croit et ce que l'on dit, la démocratie, ce n'est pas le règne de la majorité, mais un système dans lequel les décisions procèdent du débat entre consciences libres.

Historiquement, il s'est donc agi d'ouvrir la fonction parlementaire à d'autres qu'aux rentiers et aux mandataires d'intérêts particuliers, d'assurer un niveau d'indemnisation suffisant pour garantir une activité à temps complet au service de l'intérêt général et protéger les élus, autant que faire se peut, des tentations.

Il est intéressant de constater que la mise en place de l'indemnité parlementaire, par le biais d'un décret de la Constituante en date du 1er septembre 1789, intervient dès lors qu'est instituée une assemblée parlementaire permanente.

Il est non moins intéressant de remarquer que, dès l'origine, les députés étaient gênés à l'idée d'apparaître comme des prébendiers. À tel point que le décret ne fut pas transcrit dans le bulletin des lois de la Constituante et qu'il faudra attende 1795 pour que le niveau modeste de l'indemnité soit revalorisé par la Convention. Comme on le voit, ce rapport ambigu de la démocratie à l'argent, ce rapport empreint de gêne des parlementaires à l'égard de leur indemnisation, ne date pas d'aujourd'hui !

Constatons aussi que, avec le rétablissement du suffrage censitaire, la Restauration, en posant en 1817 le principe de la gratuité des fonctions élective, revient sur l'indemnisation des représentants. Ce principe de gratuité des fonctions électives ne demeure aujourd'hui que pour les fonctions municipales. C'était ma rubrique : « À quand un statut de l'élu local ? ».(Sourires.)

Il faudra attendre la fin de la « France des notables » et l'avènement de la Deuxième République pour que l'indemnité de fonction, rétablie, ne soit plus remise en cause, mais, au contraire, régulièrement améliorée.

À cette amélioration s'ajoutera souvent le cumul avec d'autres indemnités de fonction liées à l'exercice de mandats locaux, eux-mêmes revalorisés. Ces derniers se multiplient d'ailleurs avec le foisonnement d'organismes dépendant plus ou moins directement des collectivités locales – établissements publics, SEM et, plus récemment, les sociétés publiques locales, ou SPL – et, surtout, le développement de l'intercommunalité.

Ces indemnités peuvent être considérables. Ainsi l'indemnité mensuelle d'un président d'une communauté d'agglomération de 100 000 habitants est-elle de l'ordre de 5 500 euros, l'indemnité parlementaire se situant, elle, aux alentours de 7 100 euros.

Vous trouverez la liste des fonctions susceptibles d'être indemnisées dans le rapport.

Leur importance est telle qu'il est apparu nécessaire de limiter le cumul des indemnités liées aux mandats parlementaires et locaux.

Deux leviers seront utilisés : l'écrêtement des indemnités, d'abord, puis la limitation du cumul des mandats, qui, tout en produisant un effet comparable, procède d'une autre logique.

L'ordonnance de 1958 limite les possibilités de cumul des indemnités parlementaires avec celles de maire et d'adjoint, de conseiller municipal de Paris et de conseiller général de la Seine à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire. La moitié écrêtée peut être « déléguée par l'intéressé à celui ou à ceux qui le suppléent dans les fonctions de magistrat municipal ».

La loi du 25 février 1992 étend le plafonnement à l'ensemble des élus nationaux, municipaux, généraux, et régionaux, ainsi qu'aux membres du Gouvernement titulaires de mandats électoraux.

Il existe d'ailleurs une distorsion évidente en faveur de ces derniers, dont l'indemnité de base est entre 1,5 et 2 fois supérieure à celle des parlementaires. Notre collègue Patrice Gélard, rapporteur de la loi du 14 avril 2011 relative à la transparence financière de la vie politique, qui soumet les membres du Gouvernement au droit commun des parlementaires et des élus locaux, ne manquera pas de le faire remarquer.

Comme l'a indiqué Jacques Mézard, une nouvelle étape est franchie avec la loi du 17 avril 2013, qui, supprimant la faculté laissée à l'élu dont l'indemnité a été écrêtée de désigner la personne bénéficiaire de l'indemnité, évite toute forme de pouvoir, même involontaire, d'un élu sur un autre, et les dérives toujours possibles. La part écrêtée retombe dans la caisse de la collectivité, qui reste libre de l'attribuer selon les modalités ordinaires.

Aujourd'hui, donc, députés et sénateurs ne peuvent percevoir qu'un montant indemnitaire total maximal de 8 272 euros, dont 2 757 euros, au plus, au titre de l'ensemble de leurs mandats locaux.

À l'indemnité parlementaire proprement dite, qui est fiscalisée, s'ajoutent diverses allocations, forfaitaires ou non, compensatrices des frais liés à l'exercice du mandat, qui ne le sont pas. Le rapport en donne le détail, je ne vais donc pas m'y appesantir.

Concurremment aux dispositions visant à encadrer le montant des indemnités perçues par un élu au niveau garantissant son indépendance – indépendance qui fonde l'existence même de l'indemnité –, un autre mécanisme a été utilisé pour parvenir au même but : la limitation du cumul des mandats. Cette dernière a été organisée, d'abord, par la loi organique du 30 décembre 1985, qui limite le cumul du mandat de député avec un seul autre mandat, selon une liste limitative, puis par les lois du 5 avril 2000 et du 17 avril 2013.

Aujourd'hui, le mandat parlementaire est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats de conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 1 000 habitants. Les fonctions de président d'intercommunalité n'entrent pas en ligne de compte, pas plus que celles qui sont liées aux diverses émanations et satellites des collectivités.

Ce simple énoncé, mes chers collègues, montre que cet ensemble de dispositions n'a pas la cohérence du dispositif de limitation du revenu qu'un élu peut retirer de l'exercice de ses mandats.

Quel rapport, en effet, entre la charge que représente la gestion de la région Île-de-France, celle d'une commune de 500 000 habitants, celle d'une communauté urbaine qui en compte le double, et celle d'une commune de 950 habitants, même si cette dernière ne dispose pas des moyens humains et financiers des grandes collectivités ?

On voit bien l'intérêt de distinguer clairement la question du montant de l'indemnité permettant d'assurer l'indépendance du parlementaire, condition fondatrice de son mandat, de la question du type et du nombre de fonctions qu'il est susceptible d'assumer, voire que la collectivité gagnerait à le voir honorer, ce qui est l'objet de la proposition de loi organique déposée par Jacques Mézard.

Éliminer le soupçon selon lequel l'élu cherche à s'enrichir sur le dos de la collectivité en cumulant les mandats permettra de bien poser, le moment venu, les seules questions qui importent en matière de cumul : niveau de la charge, compatibilité des fonctions, effets sur l'équilibre des pouvoirs en général, et au sein du Parlement en particulier. Ne l'oublions pas, en effet, il s'agit non pas seulement d'une question pratique ou éthique, mais d'indépendance des parlementaires – notion au fondement même, je l'ai déjà dit, de la démocratie – et d'équilibre des pouvoirs réels. Cette question est bien plus complexe que celle qui nous est posée aujourd'hui.

Le montant de l'indemnité versée au parlementaire, la somme des indemnités et compensations représentatives de frais liés à sa fonction, les moyens matériels et humains mis à sa disposition – vous trouverez, mes chers collègues, le détail de tout ceci dans le rapport –, lui permettent d'exercer son mandat dans des conditions satisfaisantes, qui garantissent son indépendance.

Cette proposition de loi organique, croyez-moi, mes chers collègues, n'est pas un exercice de mortification s'ajoutant à tous ceux qui ont été inventés pour conjurer les maux affligeant le pays, ce qu'ils sont, d'ailleurs, bien incapables de faire. Il s'agit bien plutôt d'une opération de clarification, permettant de bien poser le seul problème qui devrait nous importer : comment rendre au Parlement son pouvoir et à ce pays le dynamisme que seule une authentique démocratie permet ?(Applaudissementssur certaines travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste et de l'UMP.)

M. Jean-Michel Baylet. Très bien !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx.Bien !

<<< Revenir à la liste