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Discussions générales

Proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi

Intervention de Maryse Carrère

Maryse CARRERE

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M. le président. La parole est à Mme Maryse Carrère, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.

Mme Maryse Carrère. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur de la commission des lois, monsieur l'auteur de la proposition de loi, mes chers collègues, en 2007, dans le rapport pour « une VRépublique plus démocratique », le comité de réflexion présidé par Édouard Balladur recommandait « que l'existence de ces études d'impact soit une condition de la recevabilité d'un projet de loi au Parlement, à charge pour le Conseil constitutionnel de vérifier […] que ce document satisfait aux exigences qu'une loi organique pourrait prévoir ».

Cette conception, très clairement énoncée, a guidé le pouvoir constituant en 2008 lors de la modification de l'article 39 de la Constitution, puis lors de l'adoption de la loi organique du 15 avril 2009.

Cela n'a pas empêché la pratique et la jurisprudence constitutionnelle de s'éloigner de l'esprit du texte de 2009. Dès les premières manifestations de cette dérive, le groupe du RDSE avait réagi en proposant de clarifier la rédaction de l'article 8 de la loi organique, afin que les dispositions de celle-ci ne puissent plus donner lieu à une interprétation trop restrictive, aboutissant au contrôle, minimal, de la simple existence d'une étude d'impact. Si le législateur avait fixé des critères, c'était pour que le Conseil constitutionnel en sanctionne le cas échéant le non-respect !

Le caractère imparfait des études d'impact est aujourd'hui largement reconnu, y compris par le Conseil d'État. Nous saluons donc l'initiative prise par nos collègues socialistes de remettre ce sujet à l'ordre du jour, ainsi que les améliorations apportées par le rapporteur, dans le prolongement des réflexions conduites par notre collègue François Pillet.

La généralisation des études d'impact à tous les projets de loi n'a pas produit les effets escomptés, à savoir l'amélioration de la qualité de la loi et la limitation de l'inflation normative, leur qualité étant trop aléatoire. Certains d'entre nous gardent le souvenir de l'étude fournie à l'appui de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, qui n'expliquait ni les calculs retenus, ni le détail des options possibles, ni les raisons pour lesquelles certains découpages avaient été préférés à d'autres.

Dans de nombreux cas, les études d'impact donnent l'impression d'être destinées à noyer leurs lecteurs sous des détails encyclopédiques, sans pour autant répondre à l'objectif fixé par la loi organique.

Soumettre aux parlementaires des études d'impact de qualité est également un enjeu en termes de rééquilibrage institutionnel, dans un contexte de marginalisation du Parlement. L'avenir du parlementarisme en France dépend de la possibilité, pour les membres de nos assemblées, de disposer de données agrégées pour formuler des propositions réalistes, en adéquation avec les attentes des citoyens exprimées sur le terrain.

C'était d'ailleurs l'esprit de l'amendement déposé par le président Requier visant à soumettre à l'exigence de la fourniture d'une étude d'impact non seulement les projets de loi, mais également les amendements substantiels déposés par le Gouvernement sur ses propres textes.

M. Jean-Claude Requier. Eh oui !

Mme Maryse Carrère. Trop souvent, le dépôt d'amendements du Gouvernement en séance aboutit à contourner cette exigence et participe à l'inflation législative.

M. Jean-Claude Requier. Exactement !

Mme Maryse Carrère. L'irrecevabilité de cet amendement déclarée par la commission des lois illustre à nos dépens l'autorégulation dont la Haute Assemblée est capable !

Bien que les modifications proposées ne permettent pas de renforcer le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur le contenu des études d'impact, je me félicite du consensus trouvé sur ce texte en commission. Cela a permis d'étoffer la proposition de loi. Si quelques membres du groupe regrettent que la réflexion de notre collègue Montaugé sur les nouveaux indicateurs de richesse ne soit pas prise en compte dans la version finale, nous sommes en revanche très favorables à l'extension de la liste des informations devant figurer dans l'étude d'impact. Il s'agit, en particulier, d'y inclure les données concernant les collectivités territoriales et les entreprises, au travers de l'article 1er A, et les données relatives aux moyens humains et informatiques nécessaires à la mise en œuvre de nouvelles dispositions, au travers de l'article 1er bis.

Est également reprise l'obligation de préciser « l'apport des dispositions envisagées en matière de simplification et, en cas de création d'une nouvelle norme, les normes dont l'abrogation est proposée ». Cela permettra d'atteindre l'objectif de simplification des normes cher à l'ensemble des membres du groupe RDSE.

Le texte prévoit en outre de permettre que la production d'évaluations des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions envisagées, ainsi que de leurs conséquences sur l'emploi public, soit effectuée par des organismes indépendants, de manière complémentaire.

Si nous nous réjouissons de cet apport, nous serons néanmoins attentifs aux modalités de désignation de ces organismes, ainsi qu'aux les modalités de réalisation de ces évaluations, dans un souci de transparence, le texte ouvrant la voie à l'évaluation par des organismes privés.

L'alinéa 2 permettant, le cas échéant, la prise en compte des avis rendus par le Conseil national de l'évaluation des normes représente une réelle avancée, car cela permettra d'estimer par avance les coûts d'une mesure, non seulement pour nos collectivités territoriales, mais également pour nos entreprises. Cette disposition aurait pu s'avérer bien utile pour nombre de dirigeants d'exécutifs locaux lors des différentes réformes de ces dernières années.

L'allongement des délais de saisine du Conseil constitutionnel par la conférence des présidents pourrait également aller dans le bon sens si elle s'accompagnait d'une évolution effective du contrôle assuré par le Conseil constitutionnel.

Bien qu'il ne remédie pas à toutes les insuffisances que j'ai relevées, le groupe RDSE est favorable à ce texte. Il s'agit d'un premier débat, qui a vocation à ouvrir la voie à celui, plus vaste, sur la réforme constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et sur certaines travées du groupe socialiste et républicain.)

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