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Motions

Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

Présentation de la motion de demande de renvoi en commission par monsieur Yvon Collin - Première lecture

Yvon COLLIN

M. le président. Je suis saisi, par MM. Collin, Alfonsi, Baylet et Chevènement, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Mézard, Plancade et Tropeano, d'une motion n° 45.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques (n° 499, 2010-2011).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

La parole est à M. Yvon Collin, auteur de la motion. (MM. Jean-Pierre Bel et Bernard Frimat applaudissent.)

M. Yvon Collin. Mes collègues du RDSE signataires de cette motion de renvoi à la commission et moi-même voulons éviter au Sénat d'adopter une disposition constitutionnelle que nous jugeons tout à la fois inutile, inopérante et dangereuse.

M. Jean Desessard. Très bien !

M. Yvon Collin. Mais, en préambule, je veux indiquer combien je regrette l'opération de transfert de responsabilité sous laquelle vous placez nos débats, monsieur le ministre, lorsque, vous faisant le porte-voix d'un prétendu jugement des marchés financiers, vous jouez avec la réputation de la représentation nationale, sommée d'adopter votre projet de loi constitutionnelle sous peine d'attenter à l'intérêt de la nation. Que n'avez-vous appliqué à vos actes les sommations que vous nous adressez ?

M. Bernard Frimat. Très bien !

M. Yvon Collin. Le sens de la démocratie, c'est aussi d'assumer ses responsabilités. Votre majorité exerce le Gouvernement de la France depuis 2002. Ainsi, c'est elle qui doit assumer la responsabilité des finances publiques depuis cette date. Or voici son bilan.

À la fin de 2001, le déficit public s'élevait à 1,5 point de produit intérieur brut, en nette amélioration par rapport à 1997. Il se trouvait à un niveau permettant de réduire le poids de la dette publique dans le PIB. De fait, ce poids avait été sensiblement allégé par rapport à 1997.

En 2007, le déficit public était passé à 2,7 % du PIB, soit un niveau supérieur au solde stabilisant le niveau de la dette publique dans le PIB. La France s'est alors installée sur une trajectoire d'insoutenabilité de la dette publique.

Celle-ci a été considérablement amplifiée par la suite. À la fin de 2010, le déficit public s'élève à 7 points de PIB. Inutile de préciser que ce déficit insoutenable expose le pays à une seconde insoutenabilité, celle de sa dette publique.

Celle-ci s'élevait à 56,9 % du PIB en 2001, soit un niveau compatible avec le plafond du pacte de stabilité et de croissance. Cinq ans plus tard, la dette publique dépassait ce plafond, atteignant 63,9% du PIB.

Depuis, le poids de la dette publique a été alourdi de près de 20 points de PIB : à 81,7 % de celui-ci, il est plus élevé de 30,2 points de PIB par rapport à 2001, soit une progression de plus de 40 % en neuf années.

Le Gouvernement est responsable, monsieur le ministre, d'une dégradation historique des finances publiques telle que les exigences de redressement des comptes publics pèseront sur le destin de la France et des Français pendant des années.

Contrairement à ce que vous indiquez souvent, c'est à une véritable rupture par rapport aux années 1997 à 2001 que vous avez soumis le pays. Cette période montre qu'il est faux de prétendre que la France est abonnée au déficit et à la dette ; c'est votre majorité qui a souscrit cet abonnement.

Vous vous abritez derrière la crise pour expliquer cette dérive. Faible abri !

Avant tout, la crise est celle de vos choix économiques : crise du néolibéralisme dérégulé des prétendus « marchés efficients » ; crise de l'« exubérance rationnelle » de M. Greespan ; crise liée à la perte de tous les repères économiques et sociaux nécessaires à une croissance forte et équilibrée ; crise de l'État aussi, et non pas du « trop d'État », comme avait réussi à nous en persuader, voilà quelques années, un banquier de renom vilipendant la dépense publique et tançant notre État pour sa coupable imprévoyance...

Eh oui ! Vous avez cru aux leçons des petits génies de l'école de Chicago, tout occupés à produire une science économique de pacotille propre à les faire accéder au prix, dit « Nobel de l'économie », de la banque de Suède.

M. Jean-Pierre Bel. Très bien !

M. Yvon Collin. Eh oui ! Vous avez fait vôtres les recommandations de ces banquiers, occupés à soigner leurs bonus, en mettant en place des mécaniques financières qui ont fait exploser la finance et l'économie mondiale.

Hé oui ! Vous n'avez pas vu et vous ne voyez toujours pas que c'est ce système économique qui est aujourd'hui comme hier responsable de l'état de nos finances publiques, comme l'est l'impéritie des intermédiaires financiers dont il va falloir acquitter la facture, facture qui augmente tous les jours pour certains de nos plus proches voisins, et cela à des risques incalculables !

Quant à la menace des marchés financiers, plutôt que de l'agiter, il serait souhaitable, monsieur le ministre, de prévenir les abus et de tenir les engagements que vous avez pris de réduire l'exposition des populations à leurs excès.

Mais il y a plus : il y a vos contradictions.

Il vous faudra bien reconnaître qu'avant la crise économique votre politique budgétaire était insoutenable. Vous avez pris des engagements à crédit, comme le niveau de la dette publique, qui ne pouvait qu'augmenter, nous le rappelle crûment.

L'année 2007 le montre avec éloquence : au cours de cette période, pourtant de forte croissance, vous avez creusé le déficit public de 0,4 point de PIB. Dans le même temps, notre voisin allemand, auquel vous vous référez fréquemment, améliorait sa position budgétaire de 1,9 point de PIB. Et la dégradation des comptes publics français aurait été encore plus nette si la conjoncture n'avait pas été porteuse, puisque notre solde structurel s'est alors alourdi de 0,9 point de PIB.

Vous avez choisi l'impasse budgétaire bien avant que l'impasse de votre système économique de prédilection n'apparaisse, et avec l'éclat dramatique que chacun a pu observer.

Je ne vous reprocherai pas de n'avoir pas tenu les objectifs de dépenses publiques que vous aviez affichés. Je ne souscris pas à la diabolisation de la dépense publique qui n'est fondée sur rien et ne mène nulle part.

En revanche, vous n'avez pas eu le courage de déployer les moyens de votre politique sur le front des prélèvements obligatoires. Vous avez sciemment baissé la contribution des plus aisés de nos concitoyens au financement des biens publics, si nécessaires à notre dynamisme économique et à notre cohésion sociale. Plutôt que de desserrer les contraintes qui s'exercent en ce domaine, vous les avez assumées avec entrain, vous montrant insouciant de toute cohérence financière. C'est ce point qui nous distingue, monsieur le ministre.

Or le projet de loi constitutionnelle que vous nous soumettez s'inscrit dans le prolongement de cette politique dépourvue d'orientation viable. C'est un rideau de fumée supplémentaire tiré par votre gouvernement. Et il s'agit d'une fumée dangereuse !

Tout d'abord, ce texte est inutile. Nous disposons d'outils surabondants permettant de contraindre une majorité à dévoiler ses options budgétaires. Ainsi, vous avez fait adopter une loi de programmation des finances publiques. Or, politiquement, je ne vois pas réellement la différence entre ce texte et les lois-cadres que vous introduisez dans notre droit. De fait, la différence n'est que juridique ! Mais êtes-vous si incertain de vos engagements que vous vous sentiez obligé de vous lier comme Ulysse au mât de son navire ? Il est vrai que vous n'avez pas respecté cette loi ! Mais c'est votre responsabilité !

Pour ma part, je n'ai pas le goût d'alourdir de principes juridiques les choix politiques. Cette mode des règles qui suppose un haut degré de suffisance de la part des concepteurs de celles-ci n'a fait la preuve de son efficacité ni au Royaume-Uni, sous la dénomination « règle d'or », ni en Europe, sous l'appellation « pacte de stabilité et de croissance ». Elle est source, au contraire, de bien grands dangers, notamment d'inertie, en lieu et place de la nécessaire agilité budgétaire. En créant une nouvelle convention, elle comporte aussi le risque - il serait bien naïf de le mésestimer -, d'alimenter la spéculation financière et de divertir l'attention des vrais problèmes du moment.

On a pleinement pu constater cet « effet lampadaire » pendant la crise. La Commission européenne engagea des procédures de déficit excessif à tour de bras, endommageant la réputation financière des États européens. Elle fut aveugle aux déséquilibres de la finance privée et ne sut point voir à quel point parfois les positions budgétaires n'étaient présentables que grâce à ces déséquilibres.

Monsieur le ministre, il faut se méfier des concours de beauté ! Ils poussent à des surenchères, dont les artifices séducteurs éloignent du principe de réalité et exposent ceux qui les emploient à la versatilité des appréciations des jurys au moindre écart de présentation.

Au demeurant, dans le concours de beauté auquel vous nous demandez de participer, vous êtes loin du compte.

Ainsi, vous êtes bien éloigné de la nouvelle règle budgétaire allemande. Nous verrons d'ailleurs bien si celle-ci sera plus respectée dans le futur que ne l'aurait été par le passé une éventuelle règle similaire.

Vous êtes également bien éloigné d'une règle claire. Votre projet de loi constitutionnelle correspond, en réalité, à une kafkaïsation de notre droit.

Vous créez des lois-cadres auxquelles vous conférez une dignité normative supérieure à celle des lois ordinaires. D'où provient cette supériorité ? De la Constitution, que vous nous demandez de réformer à cet effet. Fort bien !

Le procédé ne serait pas tout à fait inédit, soutient-on, puisque les lois organiques sont désignées comme s'imposant aux lois ordinaires. Mais voilà : les lois organiques diffèrent des lois ordinaires par leur contenu et par leur procédure d'adoption. Rien de tel avec vos super-lois de finances.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais si !

M. Yvon Collin. Quel sera précisément le contenu des lois-cadres ?

Mme Nicole Bricq. Mystère et boule de gomme !

M. Yvon Collin. Au demeurant, on ne le sait pas. Votre texte évoque, outre les mesures qu'il mentionne, des dispositions supplémentaires que la future loi organique prévue pour déterminer le champ des lois-cadres pourrait leur attribuer. C'est tout à fait incohérent !

Comment une loi organique pourrait-elle élargir le champ de ces lois-cadres en sus de ce que prévoit la Constitution ? Cela reviendrait à lier le législateur, sans nul fondement constitutionnel solide, et ne pourrait pas être jugé conforme à la Constitution. Or, nous le savons, le Conseil Constitutionnel examinera automatiquement la loi organique annoncée.

Enfin, pour rester dans Kafka ou Ubu, il serait au moins souhaitable que le Gouvernement ou la commission nous éclaire sur l'objet du vote. On veut faire d'un objectif, nécessairement soumis à des aléas, une norme. Mais comment sanctionnera-t-on celle-ci ? Le texte précise seulement que les écarts entre l'exécution et les objectifs devront être compensés. Mais de quels écarts s'agit-il ? On nous renvoie à la loi organique. Or ce problème est essentiel. En effet, les écarts seront compensés soit terme à terme, soit eu égard à leurs effets sur le solde public, ce qui n'est pas du tout la même chose. (Marques d'approbation sur les travées du groupe socialiste.)

La logique de votre texte, à savoir tendre vers l'équilibre des comptes des administrations publiques, voudrait que la compensation se fasse au vu du solde constaté. Mais, monsieur le ministre, la mécanique que vous mettez en place va dans le sens contraire. Or, économiquement, c'est bien le solde qui compte. Mais peu importe à ce stade. Ce que je retiens, c'est le flou de votre projet de loi constitutionnelle.

Et le brouillard s'épaissit quand on s'interroge sur les modalités de la compensation, dont le principe est posé. Quand interviendra-t-elle ? Dès sa constatation ? Mais les écarts d'exécution ne sont jamais constatés instantanément, vous le savez bien ; il faut parfois attendre des années la révision des comptes nationaux pour que l'exécution soit connue. Même en comptabilité publique, il y a des délais. Il faut à tout le moins attendre les lois de règlement. Faudra-t-il patienter jusque-là ? Sera-t-il possible de constater alors un quelconque écart puisque, par hypothèse, celui-ci devra être comblé ?

Vraiment, le présent texte ne tient pas la route. Je prendrai un autre exemple. Vous prétendez que les lois-cadres comporteront des planchers de recettes et des plafonds de dépenses s'imposant aux lois financières. Or la loi de finances comporte certes des évaluations de recettes, mais n'envisage aucune évaluation de dépenses. Elle prévoit des crédits, qui correspondent non pas à des obligations, mais à des autorisations de dépenser. On ne voit donc pas sur quoi reposera la norme de dépenses de la loi-cadre s'agissant des lois de finances.

La Constitution mérite bien mieux que votre projet de loi constitutionnelle. Mais sortons des vertiges de perplexité qu'inspire un texte si incertain et retrouvons la terre ferme et solide de notre tradition démocratique, constitutionnelle et parlementaire !

Si un seul motif devait justifier le report de l'examen de votre projet de loi à des temps plus inspirés, ce serait celui que je vais maintenant exposer brièvement. Nous ne pouvons, dans cette assemblée, nous rallier à l'attentat contre le Parlement que représente la sanctuarisation de la matière fiscale dans les lois financières.

M. Jean Desessard. Absolument !

M. Yvon Collin. Incidemment, je ne vois pas comment la commission des finances, qui a toujours plaidé pour le monopole des lois de finances en matière de détermination des prélèvements obligatoires, pourrait voter ce texte sans se renier, puisque les lois de financement de la sécurité sociale se voient reconnaître une compétence concurrente, à la satisfaction, j'imagine, de la présidente de la commission des affaires sociales et de son rapporteur général.

Mais pour nous, parlementaires ordinaires, ce point est beaucoup moins important que la perspective d'être privés de toute initiative dans ces domaines si essentiels à la dignité d'un Parlement, en dehors de l'examen des lois de finances. Je rappelle que celles-ci sont à l'initiative du Gouvernement. C'est donc conditionnellement sur son initiative que la nôtre pourra désormais s'exercer. Une telle réduction de nos pouvoirs n'est pas tolérable.

De surcroît, cette disposition surchargerait encore les débats, déjà si lourds, que nous menons chaque automne, débats au demeurant enserrés dans le carcan de délais très stricts. Elle nuirait non seulement à notre pouvoir d'initiative, mais aussi, sans aucun doute, à la qualité, déjà médiocre, de la loi fiscale. Que n'avez-vous pris le temps d'examiner le bouclier fiscal ?

Enfin, cette réduction de notre initiative parlementaire ne concernerait pas que la matière fiscale proprement dite. Étant donné la place que peuvent occuper les outils fiscaux dans les politiques publiques, nous serions démunis, au-delà de toute raison, d'une partie considérable de nos compétences.

Le Parlement, que vous prétendez respecter, ne peut pas tolérer ce qui serait non pas un simple recul, mais, je le répète, une véritable atteinte aux droits et aux prérogatives des parlementaires.

C'est la raison pour laquelle, mes chers collègues, comme plusieurs autres membres du groupe du RDSE, je vous invite à approuver la présente motion tendant au renvoi à la commission du projet de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

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