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Motions

Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

Présentation de la motion référendaire par Pierre-Yves Collombat

Pierre-Yves COLLOMBAT

M. le président. L'ordre du jour appelle l'examen de la motion (n° 666) de M. Jean-Pierre Chevènement et plusieurs de ses collègues tendant à soumettre au référendum le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (n° 635).

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, coauteur de la motion.

M. Pierre-Yves Collombat, coauteur de la motion. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette motion, sur laquelle nous aurons à nous prononcer à l'issue de nos débats, tend en effet à « proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi relatif à la délimitation de régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. »

Nous avons conscience qu'il s'agit d'un acte grave, mais vu l'enjeu de la réforme proposée et le caractère peu probant des arguments censés la justifier, voire l'absence d'arguments, quoi de plus normal que de demander aux premiers concernés, à savoir les Français, de trancher ?

Si le Gouvernement se trompe, et avec lui les oracles et experts qui n'ont pas vu venir la crise et ne savent toujours pas comment nous en sortir, qui paiera au final les pots cassés, sinon les Français ?

L'exposé des motifs du projet de loi en question commence ainsi : « Le présent projet de loi se fonde sur la nécessité d'améliorer la gouvernance territoriale ainsi que l'efficacité et l'efficience des politiques publiques mises en œuvre dans les territoires. Cette volonté se traduit par un renforcement de l'échelon régional en clarifiant les compétences des régions mais aussi en donnant à ces dernières une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique. Ainsi ce projet de loi redéfinit la délimitation des régions actuelles et en tire les conséquences sur le plan électoral. »

Selon l'étude d'impact, « ce texte traduit l'engagement du Président de la République à l'occasion de sa conférence de presse du 14 janvier, que le Premier ministre a précisé lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril dernier : un redressement appuyé sur une réforme structurelle renforçant l'efficacité de l'action des collectivités territoriales. »

L'étude précise que « plusieurs régions seront fusionnées pour mieux coordonner les politiques publiques menées au niveau territorial, dans le respect des modes de scrutin en vigueur de la sincérité des scrutins ». C'est bien la moindre des choses !

On peut y lire également que « le Gouvernement propose de renforcer les compétences stratégiques des régions, que ce soit en termes de planification et d'aménagement de l'espace ou de développement économique ». Il s'agit d'en faire « l'un des principaux outils budgétaires pour aménager les territoires, accroître la compétitivité et renforcer la cohésion sociale ».

Pour exercer ces compétences accrues de façon efficace et pouvoir se comparer avec les échelons administratifs de nos voisins européens, il conviendra d'atteindre, nous dit-on, « une taille régionale critique suffisante. »

Première remarque : j'aimerais savoir quelles études, quels travaux, garantissent que la suppression du département et le renforcement de l'échelon régional rendra notre gouvernance territoriale plus efficiente ? Mis à part des arguments d'autorité –- Balladur dixit, Attali dixit –, aucune preuve, aucun fait !

Autorité pour autorité, je préfère celle de Jean-Pierre Chevènement, à qui l'on doit une réforme qui, elle, a transformé positivement notre pays. Permettez-moi de citer les propos qu'il a tenus il n'y a pas si longtemps devant les représentants de l'Association des maires ruraux : « La critique du “millefeuille” ne tient pas compte d'un fait pourtant essentiel : dans tous les pays d'Europe, il y a au moins trois niveaux d'administration. Partout, la commune, ensuite le département – provinces en Italie et en Espagne, Bezirke et Kreise en Allemagne –, enfin la région, dont la consistance est variable selon les pays : les vingt-deux régions françaises se rapprochent des vingt-huit counties d'Angleterre et des vingt régions italiennes ; les seize Länder allemands et les dix-sept communautés autonomes espagnoles ont une consistance historique, identitaire et pratique plus forte. Chaque pays a son histoire, qu'on ne peut violenter sans porter atteinte à l'exercice même de la démocratie. Celle-ci va partout de pair avec le sentiment d'appartenance. Car, et c'est le point essentiel, seul le sentiment d'appartenance peut faire accepter aux minorités la loi de la majorité. »

Nous touchons là à un enjeu essentiel, pourtant ignoré par le Conseil constitutionnel : l'enjeu démocratique et politique, que la sous-représentation encore plus évidente des départements ruraux dans les nouvelles régions ne fait que souligner.

M. Bruno Sido. C'est vrai !

M. Pierre-Yves Collombat. J'en viens à regretter, alors même que je l'ai combattue, la représentation minimale du département par quinze conseillers territoriaux, validée par le Conseil constitutionnel, que prévoyait la précédente réforme ! (Eh oui ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mais le Conseil constitutionnel vient de nous en administrer une fois encore la preuve : qu'on se le dise, il ne fait pas de politique ! (Rires sur les travées de l'UMP.)

M. David Assouline. C'est la droite qui applaudit !

Plusieurs sénateurs de l'UMP. Et alors ?

M. Pierre-Yves Collombat. Si on faisait moins de conneries, il y aurait peut-être moins d'applaudissements à droite ! (Nouveaux rires et applaudissements sur les mêmes travées.)

Pourtant, à considérer les taux d'abstention et les résultats des dernières élections, le temps semble venu de se préoccuper enfin des conséquences politiques de réformes présentées comme purement techniques, ce qu'elles ne sauraient être.

Comme le disait le député Manuel Valls lors de la discussion de la loi organique du 15 avril 2009, qui nous importe aujourd'hui, après avoir constaté les pressions exercées par l'exécutif sur les contre-pouvoirs, « je redoute davantage le danger plus pernicieux encore d'une emprise croissante des discours technocratiques dans le débat public [qui] pourrait faire penser que les analyses politiques sont aujourd'hui dépassées et que le poids des réalités a fini par écraser la force des valeurs ».

Deuxième remarque : où est-il question, dans le projet de loi ici en cause, des compétences des régions et de leur clarification, de leurs « compétences stratégiques » et du renforcement de celles-ci ? Comme à l'ordinaire, on l'a bien vu quand il s'est agi de couvrir la France d'intercommunalités en rendant obligatoire les schémas départementaux, on se préoccupe du contenant avant de savoir quel en sera le contenu et les raisons de la découpe, mis à part, peut-être, le critère de la taille. Qu'importe l'ivresse, pourvu qu'on ait le flacon, semblent nous dire les poètes d'aujourd'hui ! (Très bien ! sourires et nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)

Soit dit en passant, on peut s'interroger sur la qualité de l'étude d'impact. Elle doit bien en avoir une puisque le Conseil constitutionnel l'a trouvée ! (M. Alain Gournac s'esclaffe.) Quoi qu'il en soit, cette étude valide la création du « Poichenli », la nouvelle région qui regroupera les actuelles régions Poitou-Charentes, Limousin et Centre, plutôt qu'un regroupement de Poitou-Charentes avec les Pays de la Loire ou un regroupement entre Poitou-Charentes, Aquitaine et Limousin, qui a les faveurs de la commission spéciale du Sénat.

Pourquoi regrouper de grandes régions, comme Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, et non pas Nord-Pas-de Calais et Picardie,… (Très bien ! et applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP.)

M. Bruno Sido. Bravo !

M. Pierre-Yves Collombat. … cette dernière proposition correspondant également à la position de la commission spéciale ? Pourquoi ne pas réunir la région Franche-Comté avec l'Alsace et la Lorraine, ce qui aurait pour avantage de mettre en valeur l'axe Rhin-Rhône et une cohérence historique ancienne ?

Je pourrais continuer longtemps, mais je ne le ferai pas, ne doutant pas que les choix qui ont été faits procèdent d'une étude approfondie, historique, culturelle et économique, notamment en termes d'infrastructures et de transports. Dommage que celle-ci ne soit pas jointe au projet de loi… Les habitants du Cantal auraient alors certainement découvert comment se rendre facilement à Lyon, leur nouveau chef-lieu régional.

Le seul argument de l'étude d'impact, c'est que les autres pays européens ont déjà fait ce que nous nous apprêtons à faire. Cependant, outre que le territoire français est plus vaste que celui de l'Allemagne, de l'Italie ou de l'Espagne, j'observe que la Révolution française est une spécialité française, que la France est une « République indivisible », comme le dit la Constitution, et qu'il s'agit d'un État unitaire et non pas d'un État fédéral. Détail fâcheux, pour qui rêve d'une Europe des Länder, mais dont il faudra bien tenir compte !

Évoquant la réforme régionale italienne de 2001, l'étude d'impact relève que « ces grands ensembles démographiques et géographiques dotés d'une identité historique forte bénéficient désormais d'importantes ressources financières péréquatrices, de très larges compétences et d'un pouvoir normatif propres à assurer leur libre administration ».

Fort bien, mais quelle est donc « l'identité historique forte », je ne dis pas du « Poichenli », mais des nouvelles régions proposées ? Là où cette identité commence à exister, c'est que trente ans de vie commune, comme en Provence-Alpes-Côte d'Azur ou en Languedoc-Roussillon, l'ont forgée.

Où sont par ailleurs, dans le projet de loi, les « importantes ressources financières péréquatrices dont vont bénéficier les nouvelles régions » ? Où sont les « très larges compétences et le pouvoir normatif » ?

On nous présente aussi comme vérité d'évidence le fait que les mailles territoriales de base de la reconstruction du territoire national doivent avoir une « taille critique sur le plan géographique, démographique et économique ».

Ainsi l'étude d'impact retient-elle que « la population moyenne des régions françaises, Île-de-France comprise, s'élève à 2,9 millions d'habitants, contre 5,1 millions d'habitants en moyenne dans les Länder allemands ».

Mais les nder allemands ont des tailles très disparates ! La Bavière, le plus grand, a une population de 12,5 millions d'habitants et un PIB de 446 milliards d'euros. Le Land de Brême, le plus petit, compte 600 000 habitants pour un PIB de 28 milliards d'euros, soit seize fois moins. Une telle disparité est inconnue en France ! La Thuringe compte 2,8 millions d'habitant pour un PIB de 48 milliards d'euros. Le Land de Hambourg a 1,7 million d'habitants, mais 94 milliards d'euros de PIB, etc. On trouve toutes les tailles et tous les potentiels économiques. .

Visiblement, le succès économique allemand n'est pas lié à une quelconque « taille critique » de leurs collectivités territoriales.

On pourrait aussi s'arrêter sur le niveau d'endettement de ces collectivités allemandes, souvent largement plus calamiteux que celui de nos propres collectivités, ainsi que sur leur faible niveau d'investissement.

En 2011, par exemple, selon les chiffres de la Commission européenne, l'investissement public allemand représentait 1,6 % du PIB contre 3,1 % en France, où les trois quarts de cet investissement sont réalisés par les collectivités territoriales.

Et que nous dit l'étude d'impact sur l'effet de la réforme sur l'investissement public ? Rien ! Quel sera l'impact de tous ces bouleversements sur la vie économique régionale et nationale ? Quel sera-t-il en termes d'emploi, non pas à l'horizon 2025, mais dans les mois qui viennent ? Toujours rien !

Cela m'amène au fond de notre affaire, le véritable objet de ce projet de loi, qui, à lui seul, demanderait une étude d'impact approfondie.

Le véritable but de la réforme, chacun l'aura compris, n'est qu'accessoirement l'amélioration du fonctionnement de nos institutions territoriales : c'est – le mot est dans l'étude d'impact – le « redressement » ; sous-entendu : du pays. autrement dit, une fois de plus, il s'agit de ramener le déficit budgétaire de l'État et la dette publique aux 3 % et 60 % de Maastricht.

Ma troisième remarque est donc la suivante : quelle est la relation de cause à effet entre la création du « Poichanli », la fusion Languedoc-Roussillon-Midi Pyrénées et le redressement des finances de la France ? On aimerait connaître les chaînons manquants entre la cause et l'effet.

M. Christian Cambon. Des raisons politiciennes !

M. Pierre-Yves Collombat. J'ai cru comprendre que le but de la réforme territoriale était de faire des économies. Si ce sont des économies de gestions, pourquoi pas ? Mais à condition qu'elles soient réinvesties ; autrement, elles ne feront qu'alimenter la crise. Or, visiblement, ce n'est pas de saison.

Mais en admettant que réduire les dépenses des collectivités territoriales soit un bien en soi, à combien vont se monter les économies à attendre du nouveau découpage ?

M. Bruno Sido. Zéro !

M. Pierre-Yves Collombat. Nouveau silence de l'étude d'impact.

On comprend la prudence des rédacteurs, car les chiffres les plus divers circulent. Réformes de l'organisation territoriale et communale confondues, ils oscillent entre 12 milliards d'euros et 25 milliards d'euros.

M. Roger Karoutchi. Au minimum ! (Sourires sur les travées de l'UMP.)

M. Pierre-Yves Collombat. D'où cela nous vient-il ?

Le chiffre de 20 milliards d'euros d'économies apparaît pour la première fois lors de la discussion de la loi du 16 mars 2010. En fait, il ne s'agit pas du montant des économies attendues – bien qu'on le fasse passer pour cela –, mais du volume des financements croisés entre région et département. Vingt milliards d'euros c'est, nous dit-on alors, le gisement des « économies potentielles » ou, selon une étude de la DGCL – Direction générale des collectivités locales –, « le périmètre des domaines dans lesquels ces deux catégories de collectivités interviennent l'une et l'autre et qui paraît donc susceptible d'être concerné par une démarche de clarification ».

Du gisement à l'extraction des pépites d'économie, convenez qu'il y a quand même une marge, et on aimerait bien savoir comment elle est franchie !

L'actuel gouvernement, quant à lui, préfère le raisonnement tautologique et la méthode du doigt mouillé. « Le budget des collectivités locales, déclare au Figaro le secrétaire d'État à la réforme territoriale, représente au total 250 milliards d'euros. Les meilleurs spécialistes pensent qu'en tablant sur des économies d'échelle et des suppressions de doublons qui pourraient à terme représenter de 5 % à 10 %, on arrive à un gain annuel de 12 à 25 milliards d'euros à moyen terme. »

Tautologie parfaite ! Axiome 1 : « La réforme fait faire des économies. » Axiome 2 : « L'économie sera au minimum de 5 % à 10 %. » Conclusion : « Le budget des collectivités étant de 250 milliards d'euros, l'économie se situera entre 12 et 25 milliards d'euros. »

Puisque la réforme fait faire des économies, elle fera faire des économies. Et ces économies seront d'au moins 12 milliards d'euros, le minimum de 5 % étant un nombre aussi magique que l'a été en son temps le 3 % de Maastricht. (M. Roger Karoutchi s'esclaffe.)

« Ceux qui ne s'en étaient pas avisés d'emblée, remarque pourtant Jean-Pierre Chevènement, se sont vite rendu compte qu'il n'y avait aucune économie à attendre ni des fusions de régions ni du transfert à d'autres niveaux des compétences départementales – routes non nationales, équipement et entretien des collèges, politique sociale. »

M. Roger Karoutchi. Évidemment !

M. Pierre-Yves Collombat. Cela, même les agences de notations le savent, en tout cas Moody's, qui, dans un communiqué du 9 juin 2014, déclare que la réforme Hollande-Valls sera globalement inefficace, les mesures envisagées ne faisant que « redistribuer les coûts vers d'autres organes de l'État ».

M. Bruno Sido. Eh oui !

M. David Assouline. Chacun ses références !

M. Pierre-Yves Collombat. Ce genre de détail semble pourtant avoir échappé aux concepteurs de la loi et aux rédacteurs de l'étude d'impact. Nous sommes loin, en tout cas, de l'esprit et de la lettre de la loi organique du 15 avril 2009, qui, selon son rapporteur à l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, devait nous permettre « de disposer, en amont des débats, de tous les éléments d'évaluation et de connaître les conséquences prévisibles qu'emportera le texte ».

Constatons donc que le Parlement ne dispose pas, en amont des débats, de tous les éléments permettant d'évaluer les conséquences prévisibles du projet de loi relatif à la délimitation des régions.

Faute des arguments probants justifiant les choix du Gouvernement, la meilleure solution reste encore de demander leur avis aux Français.

Il s'agit, comme je l'ai dit en commençant, d'un acte grave, dont les auteurs de la motion mesurent d'autant plus la portée que, depuis 2005, les Français n'ont pas été appelés à trancher eux-mêmes directement des questions essentielles pour l'avenir du pays. Par crainte de la réponse ? Certainement pas en l'occurrence puisque, à en croire le Gouvernement, les Français réclament tous les matins, à cor et à cri, la simplification du « millefeuille territorial », soutiennent la réduction du nombre de régions, leur redécoupage, approuvent la vampirisation et la disparition à terme des départements, souscrivent à l'absorption des communes par les intercommunalités promues collectivités territoriales de demain.

Je ne doute donc pas que le Gouvernement se joindra à la majorité des sénateurs pour soutenir une démarche qui renoue avec la pratique institutionnelle des débuts de la Ve République,…

M. Bruno Sido. Ben voyons !

M. Pierre-Yves Collombat. … quand son fondateur vérifiait régulièrement par le canal référendaire le soutien populaire à ses projets de réforme. À cette époque, pour reprendre la problématique qu'évoquait le député Valls, le principal contre-pouvoir, c'était le peuple ! (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe CRC et de l'UMP.)

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