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Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature

Jacques MEZARD

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. JacquesMézard.Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, j'avais cru comprendre que, depuis un an, la justice fonctionnait en toute indépendance.

Est-il une fonction plus redoutable que celle de rendre justice, est-il un métier qui exige autant de conscience, de responsabilités, de sagesse que celui de magistrat ? Montaigne nous rappelait que « l'éducation nous fait savants mais non sages ».

Rendre la justice au nom du peuple français, appliquer la loi de notre République en rendant des décisions qui, par nature, nous le savons tous, influeront sur la vie de ceux qui en sont destinataires, c'est disposer d'un pouvoir exceptionnel sur ses concitoyens, d'un pouvoir qui ne devrait supporter ni la médiocrité ni la routine et devrait imposer beaucoup d'humilité, d'un pouvoir qui exige l'indépendance et la solitude dans la décision, et ce d'autant plus que l'on pourrait ajouter comme le philosophe Alain – il nous est cher, à nous, radicaux – : « La liberté intellectuelle, ou sagesse, c'est le doute ».

La justice ne peut être parfaite, ne l'a jamais été et ne le sera jamais, mais nos concitoyens aspirent tous légitimement à pouvoir lui faire confiance, aspirent à être jugés par des magistrats compétents, indépendants de toute pression et intègres.

La suspicion à l'encontre de la justice est aussi vieille que l'exercice de cette dernière – il ne faut pas considérer qu'elle est le résultat du climat actuel. Elle fut le lot de toutes les civilisations au fil de l'histoire, de l'Antiquité à ce jour, en passant par le célèbre « Selon que vous serez puissant ou misérable… »

La justice, parce qu'elle est humaine, ne sera jamais parfaite, mais le devoir du législateur que nous sommes est de fixer le cadre permettant au magistrat de l'exercer en « honnête homme », au sens ancien du terme.

Pour notre part, nous avons ici constamment exprimé notre attachement à la séparation des pouvoirs, au respect de l'indépendance des magistrats, ainsi, madame la garde des sceaux, qu'à la nécessité de donner à la justice les moyens, y compris financiers, de remplir ses missions.

Indépendance des magistrats, oui, irresponsabilité, non. Notre sensibilité, notre groupe rejetteront toujours ce qui pourrait s'apparenter à un gouvernement des juges.

Lorsque l'on relit la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, on est toujours frappé par la justesse de chaque mot, par sa modernité. C'est un texte au-dessus du temps qui passe. Le problème de tous les régimes est de le décliner dans la législation, nous en avons la preuve avec les multiples réformes qui ne sont pas toujours une amélioration du texte précédent et qui font souvent aujourd'hui de nos lois et décrets des instruments d'instabilité juridique.

Madame la garde des sceaux, votre projet de loi participe-t-il de ce constat ? Tout d'abord, permettez-moi de souligner que ce texte n'est pas le fruit d'une véritable concertation avec les différentes sensibilités politiques représentées au Parlement,…

M. Michel Mercier. Très bien !

M. JacquesMézard. … ce qui est dommageable lorsqu'on vise à réunir les trois cinquièmes des suffrages des parlementaires. Ce texte, c'est le vôtre.

M. Michel Mercier. Tout à fait !

M. JacquesMézard.Je ne lancerai pas un nouveau débat sur la nécessité ou l'opportunité de cette réforme.

Le parcours du Conseil supérieur de la magistrature fut long et chaotique, de sa création par la loi du 30 août 1883 à la Constitution de 1946, puis à celle de 1958 et à la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, jusqu'à la révision constitutionnelle de 2008. Cinq ans après cette réforme, on reprend ce dossier sans disposer d'un texte suffisamment clair et synthétique, de nature à figer – dans le bon sens du terme – ce qui devrait et doit être un élément fort de notre architecture institutionnelle, non seulement limpide, pour éviter toute dérive d'interprétation, mais aussi équilibré, pour éviter toute nullité dans les réformes d'alternance.

Madame la garde des sceaux, au sein de votre projet de loi, deux propositions importantes emportent notre approbation.

En premier lieu, la parité garantit un équilibre entre la représentation des magistrats et celle des personnalités extérieures. C'est une bonne mesure, de même que le choix de confier la présidence à une personnalité qualifiée.

En second lieu, la nomination des magistrats du parquet par un avis conforme de la formation du CSM compétente constitue une évolution positive et indispensable, tant sur le fond que sur la forme.

En revanche, pour ce qui concerne les personnalités qualifiées destinées à siéger au CSM et leur désignation, nous exprimons des réserves, qui ont déjà été évoquées dans cet hémicycle, concernant la présence d'un avocat en exercice – j'insiste sur ce dernier point. Nous nous opposons au système de désignation proposé par le Gouvernement, y compris dans la dernière rédaction de son amendement de ce jour.

Considérer que le Conseil économique, social et environnemental est l'expression démocratique ultime de ce que vous appelez la « société civile », quand on connaît le mode de désignation des membres de cette instance, voilà qui relève d'un profond sens de l'humour !(Applaudissementssurlestravéesdu RDSE,ainsi que sur certaines travées de l'UDI-UC et de l'UMP.)

M. Jean-Michel Baylet. C'est vrai.

M. Alain Fouché. Effectivement, ça fait bien rire !

M. JacquesMézard.Le système proposé par la commission des lois nous paraît beaucoup plus sage.

Reste la question cardinale de l'autosaisine du CSM, prévue au titre de l'article 2. Si cette procédure peut se justifier pour les questions de déontologie, il ne nous semble pas bon d'institutionnaliser une autosaisine générale pour toutes les questions « relatives à l'indépendance de l'autorité judiciaire ».

Ne nous voilons pas la face : il est clair que, avec une telle formulation, ce sont en fait toutes les questions relatives à la justice, à son organisation et à son fonctionnement, tous les enjeux relatifs aux pouvoirs législatif, règlementaire, voire budgétaire, qui pourront être soumis à l'examen du CSM, et ce par ses membres eux-mêmes.

M. Jean-JacquesHyest.Eh oui !

M. JacquesMézard.Croyez-moi, cette méthode ne sera pas de nature à garantir la séparation des pouvoirs, quel que soit le gouvernement en place et la sensibilité de ce dernier.

Dans la mesure où le présent projet de loi impose des garanties quant à la nomination des magistrats du parquet, eu égard à l'obligation de suivre l'avis conforme, et quant au système disciplinaire confié au CSM, cette autosaisine de portée générale ne se justifie nullement. Elle ne présentera qu'un seul intérêt : faire plaisir à une corporation.

Par ailleurs, madame la garde des sceaux, je vous trouve peu prolixe au sujet de la saisine directe du CSM par les justiciables, alors que les enseignements de l'expérience sont clairs. J'ai repris les chiffres du rapport qui, apparemment, ne sont pas les mêmes que les vôtres : au cours de la période récente, 14 plaintes ont été déclarées recevables pour 611 dépôts. Cette situation traduit tout simplement l'extrême difficulté à faire évoluer la question de la responsabilité, un mot qu'il suffit de prononcer pour mobiliser, dans un même élan d'indignation, la magistrature tout entière.

M. Alain Fouché. C'est bien vrai !

M. JacquesMézard.Un texte de cette nature exige de recueillir un large consensus, sauf à vouloir adresser à l'opinion publique un message du type :« Nous avons fait ce texte, ce n'est pas de notre responsabilité s'il ne recueille pas la majorité nécessaire. »(Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et sur certaines travées de l'UMP.)

M. Michel Mercier. Très bien !

M. JacquesMézard.Je le souligne en particulier à l'intention de notre excellent président de la commission des lois.

Mes chers collègues, vous l'aurez compris, nous ne voterons pas ce texte, du moins dans la rédaction qui nous est aujourd'hui soumise.

Nous souhaitons que le garde des sceaux conserve toute latitude pour déterminer et conduire la politique de justice du Gouvernement. Voilà pourquoi, je le répète, nous sommes défavorables au contenu du second projet de loi, relatif aux attributions du ministre de la justice. C'est d'ailleurs la position qu'a exprimée avec talent notre collègue Alain Tourret devant l'Assemblée nationale, au nom du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.

M. Jean-JacquesHyest.Exact.

M. JacquesMézard.Oui, en application de l'article 20 de la Constitution, « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ».

M. Jean-Michel Baylet. C'est le fondement de la République.

M. JacquesMézard.En outre, aux termes de la loi du 9 mars 2004, « le ministre de la justice conduit la politique d'action publique déterminée par le Gouvernement ». En application de l'article 31 du code de procédure pénale, il revient donc aux procureurs et au ministère public d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi. Quant au ministère public, il lui appartient d'exercer l'action publique dans le respect des principes d'indépendance et d'impartialité. Tout cela était très clair, sans doute même trop clair, dans notre République.

Je le répète, il faut que la nomination des magistrats du parquet soit mise à l'abri de toute pression politique,…

M. Jean-Michel Baylet. Bien sûr !

M. JacquesMézard. … mais nous avons observé que c'était sans aucun doute le cas sous votre ministère, madame la garde des sceaux.

Parallèlement, il faut que le CSM traite directement les questions disciplinaires. Nous sommes d'accord.

La problématique du statut du parquet oscille donc entre la crainte d'une subordination excessive au politique et la peur d'une émancipation sans contrôle. Elle souffre aussi d'une suspicion permanente d'attaches partisanes, comme l'a encore illustré récemment l'affaire suscitée par les photographies affichées dans le local d'un important syndicat de magistrats. Cette tension insidieuse souligne que les justiciables sont en droit d'exiger une justice non seulement impartiale mais aussi totalement soumise aux lois de la République.

En réponse aux injonctions de la Cour européenne, vous avez donné des gages en arrondissant les angles face aux arrêtsMedvedyev et Moulin contre France. Or, comme certains orateurs l'ont déjà souligné, la CEDH a de nouveau rappelé, par l'arrêt Vassis, que le parquet à la française ne pouvait être considéré comme une autorité judiciaire au sens de l'article 5, paragraphe 3, de la Convention. Celle-ci se fonde sur le lien hiérarchique existant entre le parquet et la Chancellerie, et surtout sur les conditions de nomination des membres du parquet. Ces critères posent problème, notamment pour le contrôle et la prolongation d'une mesure de garde à vue, et c'est un exemple parmi d'autres.

De ce fait, vous restez dans ce système hybride. Toutefois, en l'état, le second projet de loi que vous nous proposez érige le parquet en nouveau maillon fort du système judiciaire, notamment via le pouvoir donné au procureur général, puis, en cascade, aux procureurs de la République, d'adapter vos instructions générales. Au surplus, ces dernières devraient obligatoirement et systématiquement être publiées, ce qui est un non-sens quand on mène une politique pénale dans une République une et indivisible.

M. Jean-Michel Baylet. C'est vrai !

M. Jean-ClaudeRequier.Très bien !

M. JacquesMézard.Ce n'est pas la suppression des instructions individuelles qui pose problème : seule une dizaine d'entre elles est versée chaque année aux dossiers. Ainsi, l'abandon de cette procédure revient simplement à faire plaisir à une certaine opinion, sans avoir le moindre effet sur le quotidien de la justice.

Ce qui fait difficulté, c'est la possibilité d'adaptation des instructions générales, car le garde des sceaux, je le répète, a pour mission de déterminer et de conduire la politique pénale.

Le lien hiérarchique qui s'y rattache a pour corollaire le principe d'opportunité des poursuites, qui répond au principe d'égalité devant la justice. Or votre projet de loi attribue aux procureurs généraux et aux procureurs de la République un pouvoir de précision et d'adaptation des instructions générales du garde des sceaux, lesquelles sont impersonnelles. À nos yeux, ce pouvoir ouvre la voie à une application différenciée de la politique pénale dans notre pays ; c'est le nouvel article 39-1 du code de procédure pénale.

Nous le savons tous, il peut se révéler nécessaire d'adapter les outils de la politique pénale à un contexte particulier, mais une instruction générale plus circonstanciée peut y suffire. À preuve, comme vous nous l'avez indiqué, c'est la solution que vous utilisez actuellement. En aucun cas il ne doit revenir aux magistrats d'interpréter une circulaire, dès lors que ces derniers sont hiérarchiquement tenus d'appliquer la politique définie par le gouvernement de la République.

Par ailleurs, aux termes de l'article 39-1, le procureur de la République aura tous les pouvoirs de l'action publique. Certes, il devra agir dans le cadre de vos instructions générales ou de celles du procureur général, mais ces dispositions restent bien vagues et susceptibles d'interprétations au titre des applications locales.

Dans les faits, le procureur pourra diligenter l'action publique à sa guise et selon son bon vouloir. Il est même précisé qu'il pourra tenir compte du contexte propre à son ressort. En résulte un véritable danger : voir l'action publique déclinée de manière différenciée sur le territoire français, et cela en toute légalité.

M. CharlesRevet.Exactement !

M. JacquesMézard.En réalité, le renforcement des pouvoirs du parquet n'aurait de sens qu'à condition de supprimer le principe d'opportunité des poursuites au profit de l'application intégrale du principe de légalité. Ce n'est pas le chemin que vous avez emprunté, madame la garde des sceaux, et vous forgez, partant, un système ambigu, qui peut donner lieu à nombre d'errements.

En conclusion, loin de résoudre les problèmes existant en la matière, votre texte va en poser de nouveaux.

M. Jean-Pierre Vial. Exactement !

M. JacquesMézard.Si l'on ajoute que le garde des sceaux ne pourra plus dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, on ne peut qu'être interloqué.

Madame la garde des sceaux, il ne me semble pas que nous divergions fondamentalement quant à notre conception de la République et de ses valeurs fondamentales : faute de quoi, nos amis radicaux et moi-même ne vous aurions pas soutenue activement en 2002, comme nous l'avons fait. Mais c'est précisément par fidélité à ces valeurs que nous ne voterons pas ce texte.(Applaudissementssurles travées du RDSE,de l'UDI-UC et de l'UMP.)

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