Proposition de loi visant à mettre l'administration au service des usagers

M. Henri Cabanel. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, au début du XXe siècle, une série de travaux sur la question du silence de l’administration a mobilisé les plus éminents juristes de l’époque, comme Maurice Hauriou ou Gaston Jèze, mais aussi d’autres, moins remarqués, comme Jacques Parrical de Chammard, qui a soutenu, en 1911, une thèse intitulée Le Recours contre le déni d’administration – chacun appréciera la formule… (Sourires.)

La doctrine aboutissait à une conclusion similaire sur cette question : la manifestation de volonté est l’élément indispensable de l’acte administratif. Le silence ne saurait donc constituer l’expression d’une volonté positive, de sorte que l’inertie de l’administration révélait alors l’absence de décision et le refus d’exercer la fonction.

Un peu plus d’un demi-siècle plus tard, dans une décision du 26 juin 1969, le jeune Conseil constitutionnel énonçait encore « que d’après un principe général de notre droit le silence gardé par l’administration vaut décision de rejet et, qu’en l’espèce, il ne peut y être dérogé que par une décision législative ».

Cette mise en perspective nous dit bien le bouleversement qu’a représenté la loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, qui a marqué une rupture symbolique : le silence de l’administration devrait désormais valoir acceptation.

Deux ans plus tard, ce principe fut inscrit dans le code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, s’engager dans une telle mutation du droit de l’administration ne fut simple qu’en apparence.

Comme cela a été exposé, dès l’écriture du texte, une fois le nouveau principe posé, le code des relations entre le public et l’administration a admis la possibilité d’exceptions nombreuses dans ses articles L. 231-4 à L. 231-6, en renvoyant notamment au pouvoir réglementaire le soin de dresser la liste des procédures auxquelles la nouvelle règle ne s’appliquerait pas. En définitive, moins de la moitié des procédures administratives ont fini par être concernées.

Très tôt, les commentateurs du nouveau code, à l’instar du professeur de droit public Paul Cassia, ont souligné qu’en réalité il n’y avait plus, s’agissant du sens du silence de l’administration, ni principe ni exception. Chaque procédure administrative est dans une catégorie particulière.

Dans ces circonstances, le nouveau principe, certes bienvenu, a posé de réelles difficultés : du point de vue des usagers, d’une part, qui peinent à savoir quel régime juridique s’applique à leur demande, du point de vue des administrations, d’autre part – je pense plus particulièrement aux collectivités territoriales, qui doivent également faire face à la multiplication des exceptions et des complications induites.

Avec quelques années de recul, il faut admettre que ce nouveau régime peine toujours à être satisfaisant. Il a trop perdu de vue l’esprit de simplification qui était le sien dans les rapports entre administration et usagers.

Aussi, je salue l’initiative de Dany Wattebled, dont la proposition de loi a vocation, comme il l’a très bien souligné dans son exposé des motifs, à « fluidifier » les rapports de nos concitoyens avec leur administration.

Bien sûr, chercher à résoudre les difficultés que pose l’application du principe « silence vaut acceptation » est une tâche ardue – cela a été souligné lors de l’examen du texte en commission. Toutefois, notre assemblée n’a pas renoncé, comme en témoignent les amendements dont nous aurons à discuter dans quelques instants. Si ceux-ci venaient à être adoptés, le groupe RDSE serait très favorable à cette proposition de loi. (MM. Dany Wattebled et Jean-Pierre Sueur applaudissent.)