Proposition de loi visant à moderniser et faciliter la procédure d'expropriation de biens en état d'abandon manifeste

M. Jean-Claude Requier, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je tiens d’abord à saluer l’action de Jacques Mézard, premier signataire de la proposition de loi, en faveur de l’aménagement du territoire, en particulier des villes moyennes, considérées comme des points d’équilibre stratégiques après une période de métropolisation effrénée. Tel est le sens du programme Action cœur de ville, qui vise à revitaliser les centres des 222 villes moyennes sélectionnées. D’autres programmes sont venus ultérieurement compléter cette démarche.

Nos territoires recèlent un potentiel de développement indéniable. Le départ de nombre de nos concitoyens des métropoles vers des villes à taille humaine, à la suite de la crise sanitaire et du recours accru au télétravail, démontre que ces villes n’ont jamais cessé d’attirer en raison du cadre et de la qualité de vie qu’elles offrent.

Pour accompagner ce rééquilibrage de l’espace, les collectivités locales doivent s’adapter en créant de l’habitat et en favorisant l’implantation d’activités économiques et de services publics là où ils tendaient à disparaître. En somme, ce rééquilibrage se traduira par l’éveil des communes dont les centres-bourgs sont peut-être dégradés ou qui comprennent des bâtiments et des terrains en mauvais état, pouvant ressembler par endroits à de véritables dépotoirs.

L’objectif de la présente proposition de loi est d’accompagner la redynamisation de ces collectivités par la mobilisation des biens immobiliers et des terrains existants, mal optimisés du fait du désintérêt de certains propriétaires, qui, pour des raisons diverses, parfois légitimes, les ont délaissés.

L’acquisition du foncier par les collectivités locales a également pour vertu d’être compatible avec la lutte contre l’artificialisation des terres en promouvant une gestion rationnelle du foncier. Celui-ci se faisant rare et cher, nous avons considéré utile de faciliter cette acquisition, en modifiant la procédure d’expropriation des biens en état d’abandon manifeste prévue aux articles L. 2243-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Créée par la loi du 2 août 1989 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et d’agglomérations nouvelles, la procédure simplifiée d’expropriation pour état d’abandon manifeste, plus allégée et moins coûteuse qu’une procédure d’expropriation de droit commun, permet notamment de s’exonérer du recours à une enquête publique.

Cette procédure a connu plusieurs évolutions récentes.

La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a permis aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux conseils départementaux de se substituer à la commune sur demande du maire ou en cas d’inaction de la commune dans un délai de six mois à compter de la déclaration d’état d’abandon manifeste.

La loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ÉLAN) a permis d’engager cette procédure sur les parties d’un immeuble situé dans le périmètre d’une opération de revitalisation de territoire, lorsque des travaux ont condamné l’accès à cette partie.

Cette procédure concerne les immeubles ou parties d’immeuble, les voies privées grevées d’une servitude de passage public, les terrains et installations, sans occupant à titre habituel et non entretenus, situés dans le périmètre d’agglomération de la commune. La commune n’aura pas à établir l’existence d’un risque pour la sécurité publique. Elle sera uniquement tenue d’indiquer la nature des désordres affectant le bien. D’après la jurisprudence, le fait qu’un terrain en friche serve d’entrepôt ne constitue pas une motivation suffisante.

Si cette procédure est simplifiée, elle n’en demeure pas moins entourée de formalités et d’étapes telles que : la recherche active des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés ; une large information du propriétaire et du public dans des délais suffisants ; l’établissement d’un procès-verbal provisoire et d’un procès-verbal définitif ; la constitution d’un dossier d’expropriation simplifié contenant une évaluation sommaire des coûts, une identification précise du bien et le plan parcellaire des terrains et des bâtiments ; la validation du projet par le préfet ; la transmission du dossier au juge de l’expropriation.

Cette procédure est également entourée de garde-fous : elle ne peut s’appliquer qu’aux biens situés dans le périmètre d’une agglomération et au profit de certaines personnes et d’organismes publics et elle doit avoir pour seule finalité soit une opération liée à l’habitat, soit une opération d’intérêt collectif relevant de la restauration, de l’aménagement ou de la rénovation.

La présente proposition de loi vise à apporter des modifications à la marge, en permettant d’exproprier des biens situés en dehors du périmètre d’agglomération, le droit actuel pouvant en effet entraver l’expropriation de corps de fermes situés en bordure des voies publiques. Elle prévoit également d’étendre les finalités de son utilisation en vue de constituer des réserves foncières. Enfin, elle permet à la commune de désigner l’EPCI comme destinataire du bien plus en amont de la procédure.

Mes chers collègues, l’objectif premier de cette procédure n’est pas tant l’expropriation que la cessation de l’état d’abandon manifeste du bien. Il est avant tout de mettre fin à des situations de blocage qui s’enlisent. Les propriétaires sont tout d’abord invités à sortir de l’inertie. Ils disposent de trois mois à compter de l’établissement du procès-verbal provisoire pour réagir. Ils peuvent s’engager à réaliser des travaux dans un délai fixé par une convention conclue avec la commune.

L’atteinte au droit de propriété est donc limitée et proportionnée grâce à une procédure qui n’est pas dénuée de risques juridiques, si elle n’est pas scrupuleusement respectée.

Le droit de propriété est garanti pour la bonne raison qu’il ne peut y avoir d’expropriation que pour cause d’utilité publique. Comme dans le droit commun, le projet ne pourra être déclaré d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente. Le juge continuera pour sa part d’appliquer la théorie du bilan, en mettant en balance les coûts et les avantages de l’opération, comme il a coutume de le faire depuis l’arrêt du Conseil d’État Ville nouvelle-Est du 28 mai 1971.

Prenant en compte les spécificités locales, nous avons estimé que la priorisation sur les opérations liées au logement, prévue dans le texte initial, ne devait pas être imposée de manière uniforme. C’est la raison pour laquelle nous avons suggéré au rapporteur de préserver l’application de la procédure simplifiée d’expropriation à l’ensemble des opérations d’intérêt collectif qui en bénéficient actuellement.

Cette priorisation ne pouvait avoir de sens dans les communes qui ne connaissent pas de difficultés en matière de logement, celles qui sont en situation de déprime démographique et pour lesquelles la création d’équipements collectifs ou la valorisation économique des biens, reconnue par la jurisprudence, aurait davantage d’intérêt. Je remercie donc le rapporteur d’avoir modifié le texte en ce sens.

Nous regrettons cependant que l’amendement que j’avais déposé visant à rétablir la possibilité pour le département d’acquérir le bien sur demande du maire, ou en substitution, ait été déclaré irrecevable en application de l’article 40 de la Constitution. Il tendait également à ouvrir la voie à la désignation du département comme acquéreur dès le stade du procès-verbal définitif, sur proposition de la commune.

Telles sont donc les grandes lignes de la proposition de loi, attendue par les élus locaux qui s’engagent dans une politique volontariste d’aménagement de leur territoire afin de recréer des bassins de vie. Le groupe du RDSE vous invite à soutenir cette démarche afin de compléter les outils juridiques dont disposent les maires pour concrétiser leurs projets d’intérêt local. Le rôle du Sénat, vous le savez, est d’écouter et de servir les maires. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)