Débat sur le bilan de l'application des lois

M. Jean-Yves Roux. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat qui nous anime aujourd'hui est un incontournable de la vie parlementaire et de l'évaluation du Sénat. Mais il prend cette année une tout autre saveur : celle de la valeur de la loi – projet et proposition de loi –, de la valeur du cheminement parlementaire et réglementaire, de la valeur de la démocratie représentative et de ses élus.

Mes chers collègues, vous me permettrez de saluer le travail réalisé par la présidente Pascale Gruny, qui dit beaucoup sur l'état de l'institution parlementaire et insiste clairement sur des leviers d'action qui nous concernent également. Trop de lois en procédure accélérée, trop vite, des lois pantagruéliques mal digérées, des communications empressées : les travers sont connus.

Je salue en parallèle l'intention qui préside à la circulaire du 27 décembre 2022, aux termes de laquelle « Veiller à une rapide et complète application des lois répond à une exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique ».

Toutefois, mes chers collègues, comme l'énonçait si justement Pierre Mendès France, « la conception d'une démocratie purement formelle et périodique, si je puis dire, ne correspond pas forcément à une réalité vivante. » C'est bien à celle-ci que je suis attaché. Les conditions d'application de la loi font beaucoup pour notre vitalité démocratique.

Tout d'abord, nous devons en prendre conscience, ce n'est pas seulement le temps nécessaire pour la publication des décrets qui pose problème. Nos concitoyens comme nos collectivités ont besoin de ces informations conjuguées et connues pour anticiper leurs actions.

Pascale Gruny a insisté sur la loi Climat et résilience ou la loi 3DS : certains de leurs articles, en suspens, sont des freins pour l'action locale. C'est ce qu'il se passe pour l'application du ZAN, le zéro artificialisation nette.

Autre point intéressant également nos collègues députés, celui de l'encadrement plus strict des réseaux d'influence au moment de la rédaction de ces textes. Leur consultation peut être utile, mais dans des conditions plus réglementées, limitées dans le temps, en toute transparence et sans préjudice pour la durée et la qualité de rédaction des textes réglementaires.

Mon dernier point s'adresse tant à nos collègues sénateurs qu'au Gouvernement. Nous pouvons anticiper, dès le début de la discussion parlementaire, les difficultés soulevées dans le cadre des textes réglementaires. La méthode porte un nom : l'expérimentation, qui peut s'insérer dans plusieurs cadres. Je pense aux expérimentations normatives locales, trop diluées dans les processus d'évaluation parlementaire. La méthode répond pourtant à un bel objectif, celui de renouveler notre démocratie et de s'éloigner du populisme, en trouvant des solutions acceptables.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Franck Riester, ministre délégué auprès de la Première ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, vous évoquez les difficultés rencontrées par les destinataires de nouvelles normes pour leur application, prenant l'exemple des dispositions relatives au ZAN.

Si je partage votre souci de stabilité et de lisibilité du droit, permettez-moi de souligner que, sur ce sujet, la Première ministre a pris des engagements devant le Congrès des maires et que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, Christophe Béchu, a réagi dès l'été dernier face aux difficultés remontées par les collectivités territoriales en suspendant les textes d'application, afin de revoir le cadre juridique applicable. Ce travail se poursuit, aux niveaux législatif et réglementaire, sur la base de la proposition de loi sénatoriale, qui sera examinée par l'Assemblée nationale le 21 juin prochain.

Vous avez également évoqué le rôle des réseaux d'influence lors de la rédaction des textes d'application. S'il est essentiel de prévenir tout conflit d'intérêts, et a fortiori de sanctionner toute dérive en la matière, les administrations ont des échanges réguliers avec les parties prenantes, qu'elles soient chargées de réglementer, de contrôler et, le cas échéant, de sanctionner. On reprocherait à bon droit aux administrations d'être déconnectées de la réalité quotidienne et du terrain en l'absence de telles relations de travail.

Par ailleurs, préalablement à leur adoption, les mesures réglementaires sont soumises de manière presque systématique à l'avis d'organismes consultatifs.

Quant au recours à l'expérimentation avant une éventuelle généralisation, je souscris à vos propos sur l'intérêt d'une telle démarche, dans laquelle le Gouvernement s'est résolument engagé. Je citerai notamment, à titre d'exemple, le droit de dérogation du préfet expérimenté en 2018 et 2019 sur la base du décret du 29 décembre 2017, puis généralisé en 2020 et qui a fait l'objet d'un bilan positif par l'inspection générale de l'administration en 2022.

On peut également mentionner le dispositif France Expérimentation, piloté par la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), qui permet de lever des blocages juridiques entravant la réalisation de projets innovants, grâce à la mise en place de dérogations, à titre expérimental.

Enfin, j'ajouterai que la Première ministre a insisté, le 17 mai 2023, auprès des cadres dirigeants de l'État, sur la pertinence d'expérimenter, « de prendre son risque » et a invité chacun « à se saisir de toutes ses capacités de dérogation et d'adaptation ».