Proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée des compétences « eau » et « assainissement »

M. Jean-Yves Roux, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, j'ai le plaisir de vous présenter une proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée de la compétence eau et assainissement.

J'y associe bien sûr d'autres propositions de loi, questions orales et questions écrites présentées au Sénat comme à l'Assemblée nationale, qui, très récemment, ont repris cette thématique. Je pense notamment à la proposition de loi de Mathieu Darnaud et de plusieurs de ses collègues ; aux travaux de notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, placée sous la présidence de Françoise Gatel ; ou encore à la proposition de loi de Jean-Michel Arnaud, mon collègue des Hautes-Alpes.

Les associations d'élus ne sont pas en reste. De l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) à l'Association des maires ruraux de France (AMRF) en passant par l'Association nationale des élus de la montagne (Anem), toutes continuent d'exprimer régulièrement ce que j'appellerai la permanence de leurs réserves et la croissance de leurs incertitudes.

Mes chers collègues, toutes ces initiatives parlementaires relèvent, dans des tonalités et des périmètres différents, bien sûr, l'inadéquation d'un dispositif pensé de manière uniforme, quels que soient les territoires : la transformation de la compétence optionnelle eau et assainissement des communautés de communes et d'agglomération en compétence obligatoire.

Bon an mal an, ce transfert s'est effectué dans les communautés d'agglomération. Mais, dans les communautés de communes, les obstacles s'accumulent. Les conseils municipaux ne cessent de nous alerter par des motions et des délibérations s'opposant à ce qui leur apparaît comme une délégation de compétence beaucoup trop technocratique.

Je conçois bien ce qu'un tel texte peut avoir d'agaçant. Nous mettons une fois de plus sur la table ce que certains désignent avec morgue comme des problèmes de fuites d'eau, des lubies sénatoriales ou des agitations rurales. Mais, si ce sujet revient une nouvelle fois, c'est parce qu'aucune solution n'a été trouvée.

Il s'agit ni plus ni moins que de la ressource en eau. Devons-nous tourner la tête sous prétexte que les territoires ruraux concernés ne rassemblent pas 76 % de la population ? Ils couvrent, en revanche, la grande majorité des linéaires de cours d'eau à entretenir.

Face aux premières difficultés rencontrées, notamment dans la ruralité et dans les communes de haute montagne, notre législation a cherché à assouplir les modalités de transfert.

La loi Engagement et proximité autorise ainsi les communautés de communes et les communautés d'agglomération à déléguer aux communes tout ou partie des compétences liées à l'eau, à l'assainissement des eaux usées ou à la gestion des eaux pluviales.

La loi Ferrand du 3 août 2018, relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement, a quant à elle ouvert la possibilité de reporter ce transfert au 1er janvier 2026 pour les communautés de communes. Or, près de cinq ans après ce dernier assouplissement, l'association représentant les intercommunalités de France nous livre un verdict qu'il faut entendre : seul un tiers des communautés de communes concernées exercent à ce jour cette compétence.

Sommes-nous étonnés ? Pas vraiment. Je vous invite à relire le compte rendu intégral de notre séance du 26 juillet 2018 : des sénateurs pourtant favorables à l'intercommunalisation de la gestion de cette compétence évoquaient déjà cette éventualité.

M. Sueur, nous faisant bénéficier de sa fine connaissance des questions territoriales,…

M. Jean-Pierre Sueur. Merci, mon cher collègue ! (Sourires.)

M. Jean-Yves Roux. … soulignait ainsi : « La question est si complexe sur le terrain, entre les régies, les concessions, les affermages et autres, que la réalisation d'un tel transfert dans de bonnes conditions demande du temps. »

M. Jean-Pierre Sueur. Je souscris à ces propos ! (Nouveaux sourires.)

M. Jean-Yves Roux. M. Gontard regrettait pour sa part que les revendications des communes, notamment au sujet de leurs spécificités, n'aient pour ainsi dire pas été entendues. « Nous arriverons à l'échéance de 2026 sans être plus avancés », prédisait-il avant de conclure : « Il importait non seulement de laisser ce choix, mais aussi d'apporter une certaine visibilité. » Aurions-nous dit mieux ?

Mes chers collègues, devons-nous nous attendre à un mouvement spontané de communes qui opéreraient ce transfert de compétences avant 2026, alors que rien n'a fondamentalement changé ?

Je crois assez peu aux propriétés du ruissellement. De même, je ne crois ni aux stratégies d'assèchement financier ni au mariage forcé auquel ces dernières sont censées aboutir.

Madame la ministre, les communes n'ayant pas transféré la compétence observent bien la loi. Elles peuvent comme les autres prétendre au concours des agences de l'eau. Les écarter de ces possibilités de subvention pour des motifs – il faut le dire – tatillons ne les conduira pas à déléguer plus vite.

Il en est de même pour les syndicats, qui déplorent ces stratégies punitives. Le risque écologique, s'il faut le prendre, est tout de même une nouvelle dégradation des réseaux et un sous-investissement dangereux qui, tôt ou tard, sera assumé par les intercommunalités. Quant au risque démocratique, c'est celui de la démission des maires.

Les plus petites communautés de communes concernées ne disposent pas davantage des capacités financières nécessaires pour assumer le plein exercice de cette compétence. Certaines d'entre elles ne souhaitent pas s'engager dans une délégation complexe, avec moult frais cachés qui font ployer la barque.

Reconnaissons, moi le premier, que nous devons envisager la question autrement. Nous disposons en effet d'un cadre conceptuel plus souple que nous pouvons faire vivre.

Ce cadre d'action – je vais vous étonner –, c'est la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou loi NOTRe, qui a reconnu l'existence de communautés de communes à partir de 5 000 habitants.

Ce cadre d'action, c'est la loi Montagne, qui nous invite à prendre en compte les aménités des territoires montagneux.

Ce cadre d'action, c'est la différenciation territoriale. Comme le soulignait Jacqueline Gourault, alors ministre de la cohésion des territoires, ce principe est garant d'« un État plus agile, plus réactif et plus proche, qui adapte sa réponse et accompagne main dans la main les initiatives des collectivités ».

Mes chers collègues, n'en avons-nous pas assez de nous gargariser de « logiques ascendantes » sans pour autant les faire vivre quand nous en avons l'occasion ?

Je dois vous le dire : échaudés par les réalités économiques et l'âpreté de leur mission, les élus concernés – maires et conseillers intercommunaux – ne placeront leur confiance dans ce transfert de compétences que s'ils ont l'absolue certitude que cette décision rime avec efficacité et bonne gestion ; que ce transfert sera pris dans l'intérêt de leur commune et leurs administrés ; et qu'il n'engendrera pas une augmentation inconsidérée des coûts et du prix de l'eau, dans le contexte d'une forte inflation que beaucoup peinent à supporter.

Madame la ministre, nos élus de proximité sont parfaitement conscients de leur grande responsabilité en la matière.

Votre collègue Christophe Béchu nous rappelait récemment que la nature ne nous laisse pas le choix. C'est vrai : face à une sécheresse structurelle, la réponse ne sera pas uniforme ; elle sera collective. (Mme la ministre acquiesce.)

L'Anem, dont je salue le travail, vient de rendre publics les principaux arguments développés par ces maires réticents. Ce sont autant de pistes de différentiation territoriale sur lesquelles il serait – j'en suis sûr – utile de s'appuyer.

Ces élus soulignent tout d'abord la nécessité de permettre un exercice de proximité de la compétence, lequel fait défaut dans les ensembles intercommunaux de très grande superficie. Il n'est guère aisé de réparer une fuite de canalisations lorsque le siège d'intervention est à quatre-vingts kilomètres de distance. À l'évidence, cette organisation n'est pas tout à fait performante.

Ils relèvent également le risque de doublons, qui implique une forte augmentation des personnels consacrés à ces tâches. Les petites communautés de communes ne pourraient assumer cette charge, si tant est qu'elles réussissent à recruter et à les attirer sur leurs territoires, tant ces métiers sont en tension.

Les mêmes élus s'inquiètent surtout des conséquences financières des transferts de compétences prévus : « Les études préalables concluent trop souvent à une forte augmentation du prix de l'eau, difficilement supportable, surtout en période d'inflation. »

Foncièrement pragmatiques, les élus de montagne mettent enfin en avant des traditions de mutualisation existantes, notamment au sein des syndicats, qu'il conviendrait de conforter.

Dans son rapport intitulé Comment éviter la panne sèche ? Huit questions sur l'avenir de l'eau en France, la délégation sénatoriale à la prospective dresse un constat cruel : « La gestion de l'eau est un domaine ardu, souvent laissé aux techniciens, dont les élus ont du mal à se saisir. Or la légitimité des choix politiques en matière de gestion de l'eau passe par une re-politisation de ses instances et le renforcement de l'échelon local de prise de décision. »

La gestion différenciée de la compétence eau et assainissement et, au travers d'elle, la bataille contre la sécheresse replacent les élus au cœur de la décision politique. Il y va de notre destin commun.

Nos élus demandent cette compétence, car ils souhaitent livrer bataille.

Madame la ministre, c'est pourquoi je vous propose de lever le verrou du transfert en 2026 pour les communautés de communes et d'engager dès maintenant des conventions décentralisées permettant l'exercice réel de cette compétence.

Je vous le dis en écho à ce que nous vivons aujourd'hui : écoutons les élus, écoutons le Parlement ! (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE et UC, ainsi que sur des travées des groupes INDEP, SER et CRCE.)